박근혜정부와 문재인정부의 지역경제정책의 진단과 평가! [이춘근교수 경제정책 티스토리 65회]

▣ 제3절 박근혜정부의 지역경제정책 진단과 평가

박근혜정부(2013년 ~ 2017년)는 대한민국 제6공화국의 여섯 번째 대한민국 정부이다. 2012년 12월 19일에 실시된 제18대 대통령 선거에서 당선되어 2013년 2월 25일 대한민국의 제18대 대통령으로 취임한 박근혜 대통령을 수반으로 하는 정부다.

정부 출범 후 각종 정책에 박근혜대통령의 비선 실세인 최순실이 개입하였고, 2016년 최순실 게이트가 비화되면서 박근혜 대통령에 대한 탄핵 소추로 2017년 3월 대통령에서 물러났다. 헌법재판소가 대통령 탄핵심판에서 인용 결정을 내리면서 박근혜 정권이 출범 4년여 만에 막을 내렸고. 헌정 사상 초유의 대통령 파면이라는 낙인을 받게 되었다. 전체적인 경제정책 방향 자체는 나쁘지 않았지만, 실행방식이 일방 통행적이라서 제대로 된 성과가 없었다는 평가가 지배적이다.

 

<표 4-4> 최근 3대 정부의 균형발전 정책

구분	노무현 정부 (2003-2007년)	이명박정부 (2008-2013)	박근혜 정부 (2013-2017년)
목표 전략	국가균형발전	지역경쟁력 강화	생활체감형 지역발전
	· 지역혁신체계 구충 · 수도권 기능 분산 · 지역전략산업 육성	· 광역경제권 육성 · 기초생활권 발전 · 초광역개발권 구상	· 지역행복생활권 구상 · 지역경쟁력 향상 · 연계, 협력 강화
주요 사업	· 세종특별자치시, 혁신도시 · 지역전략산업(4+9) · 신활력 사업	· 30대 선도 프로젝트 · 4대강 살리기 · 지자체간 연계 협력	· 지역희망 프로젝트 · 지역특화발전 프로젝트 · 지역행복생활권 사업 · 새뜰마을 사업
기본 공간	시도 시군구	행정구역+ 광역경제권(5+2)	지역행복생활권 (중추도시권, 도농연계권, 농어촌권, 수도권 시범생활권)
핵심 재원	국가균형발전특별회계	광역·지역발전특별회계	지역발전특별회계
주요 조직	국가균형발전위원회 지역혁신협의회	지역발전위원회 광역발전위원회	지역발전위원회 시도생활권발전위원회

자료: 한경원, 2017. 12, p.21 자료를 보완하여 정리

 

 

1. 지역경제정책의 추진현황과 진단

박근혜정부의 지역경제정책은 과거 정부의 지역발전정책을 수용하면서 새로운 전략을 세워 추진하였다. 대표적인 정책은 지역희망프로젝트의 추진과 지역행복생활권 설정, 지역간 협력산업의 추진과 창조경제혁신센터의 설립, 새뜰마을 사업 등을 들 수 있다. 박근혜의 경제정책의 주요 개념은 창조경제인데 개념이 모호하여 논자에 따라서 정의하는 바가 약간씩 다르다.

 

가. 경제혁신 3개년 계획과 474정책

박근혜정부는 취임 1주년인 2014년 2월 25일 우리 경제의 혁신과 재도약을 위한 경제혁신3개년계획을 발표하였다. 이 계획의 목표는 474정책으로 요약되는데, 이는 2017년에 3%대 초반까지 떨어질 것으로 예상되는 잠재성장률을 4%대로 끌어 올리고, 고용률(15-64세 기준)을 70%수준으로 달성하며, 1인당 국민소득을 3만 달러를 넘어 4만 달러 달성하겠다는 목표였다. 이를 위한 구체적 계획을 경제혁신 3개년 계획에 담아 발표하여 추진하였다. 그런데 4년간의 추진실적은 상당히 미흡하였다.

경제혁신 3개년 계획의 핵심전략은 ‘기초가 튼튼한 경제’, ‘역동적인 혁신 경제’, ‘내수·수출 균형 경제’이다. 첫 번째 ‘기초가 튼튼한 경제’ 전략을 뒷받침할 추진 과제는 공공부문 개혁, 원칙이 바로 선 시장경제, 사회안전망 확충으로 구성되었다. ‘역동적인 혁신 경제’ 전략과 관련해서는 창조경제, 미래대비 투자, 해외시장 개척 등의 과제가 제시됐으며, ‘내수·수출 균형경제’ 전략을 뒷받침하기 위하여 내수기반 확대, 투자여건 확충, 청년·여성 고용률 제고 등의 과제가 제시되었다.

특히 경제혁신의 방안 중 하나로 통일이 제시되었다. 박근혜대통령은 “한반도의 진정한 평화와 대한민국의 대도약을 이루기 위해 통일에 대한 준비가 필요하고, 이를 위하여 대통령 직속으로 통일준비위원회를 발족시켜 체계적이고 건설적인 통일의 방향을 모색해 나가기로 하였다"라고 담화를 통해 발표하였다. 이는 연초 연두 기자회견에서 밝힌 '통일은 대박이다'라는 설명을 구체화하기 위한 방안으로 평가되고 있다.

이러한 경제혁신 3개년 계획에 대하여 월스트리트 저널은 일본의 아베노믹스가 단기적인 경기부양에 집중되어 있는 데 비하여 장기적인 안목으로 한국경제의 구조개혁을 지향하고 있어 바람직하며 실현 가능성도 충분하다고 평가하였다. 다만, 박 대통령 임기 내에 정책을 추진할 수 있을지가 불확실하다고 지적하였다.

경제혁신 3개년 계획의 세부 추진과제가 59개나 되고, 공공기관 개혁부터 벤처 창업 활성화, 가계부채 관리 등 다양한 내용을 담았지만, 세부 실행계획은 정부가 추진했던 과거정책과 크게 다르지 않았다. 그리하여 박근혜정부 임기내 4년간의 추진실적은 상당히 미흡하였다.

 

나. 지역간 협력산업의 추진

박근혜정부는 2014년 3월 광역 선도산업을 2015년 폐지하고, 그 대안으로 지역간 협력산업을 선정하여 육성하기로 하였다. 즉 산업통상자원부는 2014년 3월 제1차 지역경제위원회를 개최하여 ‘2014년 지역산업지원사업 시행계획(지역산업진흥계획)’을 의결하는 한편, 박근혜정부의 지역발전정책에 따라 새롭게 지원될 시·도 협력산업과 주력산업도 확정·발표하였다. 향후 지원이 확정된 시·도 대표산업은 시·도간 자율적 협의로 도출된 시·도 간 협력산업 16개와 시·도 스스로 발굴한 사업을 주도적으로 육성하기로 하였다. 주력산업은 63개로 시·도 간 자율적 협의를 통해 협력산업을 선정하고 협력권을 구성하였으며, 시·도별로는 3건 이내의 협력에 참여하게 되었다. 지방비 매칭을 의무화하고 협력권별 협의를 통해 주관 시·도를 선정함으로써 지역의 참여와 책임을 강화한 것이 특징이다(이성근·이춘근·나주몽, 2018, pp. 408-409).

이와 더불어 산업자원통상부는 시·도의 63개 주력산업(시도별 5개 이내)을 자율로 선정하였으며, 2015년부터 지원하였다. 주력산업은 시·도 간 협력산업을 새로이 선정·지원함에 따라 특화산업, 광역 선도산업 등 기존의 지원 대상산업을 시·도 단위에서 중추적으로 육성할 산업으로 재편한 것이다. 박근혜 정부가 선정하여 육성하는 시·도간 협력산업은 다음 표와 같다.

 

협력산업	협력권		협력산업	협력권
	주관	참여		주관	참여
조선해양플랜트	경남, 부산	전남, 울산	기계부품	충남	세종
화장품	충북	제주	광․전자융합	광주	대전
의료기기	강원	충북	기능성하이테크섬유	대구	경북, 부산
로하스헬스케어	제주	강원	친환경자동차부품	전북	광주
이차전지	충남	충북	바이오활성소재	전남	전북, 강원

자료: 산업자원통상부, “산업부와 14개 시․도, 2014년 지역산업 육성을 위해 6,557억 원 투입”, 보도자료, 2014. 3. 31, p.2

 

다. 지역희망프로젝트(HOPE)와 지역행복생활권 추진

박근혜정부는 2013년 7월에 새로운 지역발전정책의 방향으로 지역희망 프로젝트를 발표하여 실시하였다. 참여정부의 기능분산형 발전시책이나 이명박 정부의 광역경제권 설정을 통한 지역발전정책은 일부 성과가 있었지만 크게 미흡하다고 보고 새로운 지역발전책을 추진하였다. 지역희망(HOPE)프로젝트는 ‘국민에게 행복을, 지역에 희망을’ 이라는 비전을 목표로 추진전략은 지역행복생활권 구현, 맞춤형 패키지 지원, 지역 주도 및 협력 강화 등을 선정하였다. 6대 중점 추진방향은 지역행복생활권 기반 확충, 일자리 창출을 통한 지역경제 활력 제고, 교육여건 개선 및 창의적 인재 양성, 지역문화 융성 및 생태 복원, 사각없는 지역 복지·의료, 지역균형발전 시책 지속 추진 등을 들었다. 이를 구체적으로 추진할 과제로 6대 분야 17개 실천과제를 선정하고 추진하였다(지역발전위원회, 2013. 7, pp. 1-30)

교육분야 계획으로는 지방거점 기숙형 학교를 확대하고, 지방대학이 수도권 대학과 차별화된 경쟁력을 갖고, 우수한 학생들이 지역에 남아 지역발전을 견인할 수 있도록 지원하기로 하였다. 또한 지방 4년제 대학의 특성화 분야를 육성하고 지방대학원의 연구 역량을 강화하기로 하였다. 박근혜 정부는 이러한 사업을 임기 중에 실행하다가 탄핵으로 물려난 뒤 중단되었다.

지역행복생활권은 인구, 지리적 특성, 공공·상업서비스 분포 등을 감안하여 중추도시생활권(대도시 중심형, 네트워크 도시형), 도농연계생활권, 농어촌생활권으로 구분하였다. 생활권 범위는 시·군이 인근 시·군과 협의하여 생활권 범위와 발전계획을 수립하고, 시·도가 조정하는 역할을 맡았다(한경원, 2013, 72-73면). 중추도시생활권은 대도시 주변, 중규모 도시 연접지역을 대상으로 하는데, 경제·문화·복지 등 도시의 복합기능 재생, 권역별 특화발전 및 기능분담 등을 통해 지역의 발전거점으로 육성하는 권역이다. 도농연계생활권은 1~2개 중소도시(중심기능)와 인근 농촌지역을 대상으로 중소도시 및 농어촌 중심지가 인근 지역의 거점역할을 할 수 있도록 하고, 서비스 전달체계 개선 및 도농연계기능을 강화하는 권역이다. 농어촌생활권은 2~3개의 농어촌 및 배후마을로 구성된 지역인데, 농어촌 중심지를 배후마을에 대한 서비스 전달거점으로 육성하고, 주민 생활에 불편함이 없도록 최소한의 삶의 질을 보장하는 권역이다.

 

라. 창조경제와 창조경제혁신센터의 설립

박근혜정부는 국정철학으로 창조경제를 강조하였는데, 창조경제를 창의성, 과학기술 및 지식융합에 기반한 경제 운용을 통해 신성장 동력을 구축하고, 중소기업과 창업 활성화를 도모하며 궁극적으로 새로운 일자리 및 시장을 창출하는 경제로 정의했다. 다시 말하면, 국민의 상상력과 창의성을 과학기술과 ICT에 접목하여 새로운 산업과 시장을 창출하고, 기존 산업을 강화함으로써 좋은 일자리를 만드는 새로운 경제 전략이라고 할 수 있다. 정부는 2013년 6월 국무총리 주재로 국무회의를 개최하고, 창조경제 실현계획을 확정하였다. 이것은 국민의 창의적 아이디어가 과학기술 ICT와 결합하여 창업과 신산업 및 신시장 창출로 연결되고, 좋은 일자리를 창출하기 위한 ‘창조경제 생태계’ 조성 방안을 추진한다는 것이다. 창조경제 실현계획에서는 창조경제 생태계 조성을 위해 “창조경제를 통한 국민행복과 희망의 새 시대 실현”을 비전으로, ‘창조와 혁신을 통한 새로운 일자리와 시장 창출’, ‘세계와 함께하는 창조경제 글로벌 리더십 강화’, ‘창의성이 존중되고, 마음껏 발현되는 사회구현’ 등 3대 목표가 제시되었다.

박근혜정부는 국정철학으로 창조경제를 강조하고 그 일환으로 전국 주요도시에 창조경제혁신센터를 설립하여 운영하였다. 창조경제혁신센터는 2014년 9월부터 운영되었는데, 전국 17개 광역시도에 19개 혁신센터가 운영되고 있다. 혁신센터는 지역별 산업특성과 지원 대기업의 역량을 특화사업에 맞춰 운영하고 있다. 각 지역센터는 정부와 지자체, 지원 대기업이 상호 협업하는 일대일 전담지원체제로 운영되고 있다.

창조경제혁신센터는 아이디어 사업화와 성장에 필요한 기관과 다양한 프로그램을 총괄하는데, 구체적으로는 기업 간 교류를 통해 지역 내 비즈니스 모델을 발굴하고 이와 관련된 각종 규제사항들의 개선을 위해 관계기관과 연계하는 방식으로 운영된다. 이 과정에서 대기업은 중소·중견기업과 연계해 새로운 사업의 원활한 추진을 돕고, 지역을 기반으로 기업 간 협업·교류를 돕는 지역 혁신거점으로도 활용된다. 센터는 각 지역별로 세워지며 지역경제를 대표하는 대기업과 연계해 지역 특성화 산업의 활성화를 추진한다. 해당 센터의 혁신주체로 지정된 대기업은 중소기업의 보유기술 사업화 등 다양한 분야를 지원하며 일종의 멘토 구실을 하게 되었다.

문재인 정부 출범 후 중소벤처기업부가 신설되고, 2018년 2월에는 전국 19곳의 창조경제혁신센터가 큰 변화를 맞이하게 되었다. 대기업이 특정 지역혁신센터를 전담해 지원하는 방식을 폐지하고 중견기업, 대학 등도 스타트업(초기 벤처기업) 지원에 참여할 수 있도록 개방한다는 방침이다. 이와 함께 창조경제혁신센터는 중소기업에 대한 각종 지원은 중단하고 스타트업 육성에만 전념하기로 하였다. 하지만 대기업 전담제 폐지가 오히려 창조경제혁신센터를 위축시킬 것이라는 경해도 있다. 창조경제혁신센터의 가장 큰 차별화 요인이 대기업이 책임지고 지역 내 스타트업 육성을 전담해온 것인데, 굳이 이를 폐지해야 하느냐는 현실론도 대두되고 있다.

창조경제혁신센터가 출범 4년 만에 무려 2,600여개 스타트업과 3,100여개의 중소기업에 창업 교육, 자금 투자, 기술 지원, 해외 판로 개척 등 각종 지원을 할 수 있었던 것도 대기업이 책임지고 지원한 덕분이라는 견해도 있다. 창조경제혁신센터의 지원범위를 넓힌 것은 의미가 있지만 대기업 전담제 폐지가 자칫 누구도 책임을 지지 않는 구조로 흐를 수 있다는 지적도 있다.

 

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2. 진단과 평가

박근혜정부에서는 경제와 산업측면에서 창조경제를 강조하고, 지역차원에서는 행복생활권을 중심에 두는 정책을 추진하였다. 지역산업정책에서는 기존의 지역산업정책을 포용하면서도 약간 차별화된 지역산업정책을 추진하였다고 평가할 수 있다. 정책 추진의 범위는 이명박 정부에서 설정한 광역경제권 단위를 폐지하고 다시 시․도 지역생활권 중심으로 환원한 것이 특징이다. 지방자치단체를 지원하는 방식도 과거 부처별 지원방식에서 맞춤형, 패키지형 지원방식으로 바뀌었다. 그러나 지역발전위원회의 조정기능이 미약하여 당초 의도했던 정부간 패키지 지원이나 관련사업간 조정 등이 곤란하였다.

박근혜정부는 행복을 국정철학의 중요한 과제로 설정하고, 개인의 행복을 중심에 두는 새로운 패러다임을 강조하였다. 그러나 지역행복생활권 정책을 보면, 주민 개인의 삶보다는 생활 인프라 확대에 초점을 둔 것 같다. 지역 생활권의 권역설정도 다소 애매모호하다.

이명박정부 때는 5+2 광역경제권과 광역 선도산업을 강조하고 육성하였지만, 박근혜정부에 와서는 창조경제를 화두로 제시하면서 지역행복생활권과 시도간 협력산업과 주력산업 등을 강조하고 육성하였다. 또한 우리 경제를 구체적으로 혁신하기 위해 ‘경제혁신 3개년계획’을 수립하여 추진하였다. 지역생활권의 설정도 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권 등으로 설정되어 있어 애매모호하고, 민간의 참여나 자치단체 간 협력방안이나 거버넌스 구축 등에 대해서는 상당히 미흡하다.

박근혜정부의 협력산업은 시·도별로 2개 이상을 선정하고, 주력산업은 시도별로 5개 이내 산업을 선정하는 것으로 하였다. 주력산업의 선정은 산업의 집적도, 특화도, 성장성 중에서 2개 이상의 지표를 충족하는 것을 대상으로 하였다.

박근혜정부의 지역정책은 기본적으로 지역 주민의 삶의 질 향상에 초점을 두면서 과거 정부와의 차별성을 지니며 지역의 정주여건 개선에 초점을 맞추었고, 창조경제 활성화를 지역과 연계하여 추진함으로써 지역의 신성장동력 발굴에 노력하였다고 할 수 있다. 그러나 이러한 주민의 삶의 질 제고 정책과 지역의 신 성장동력 창출전략이 국가 재정투입의 한계로 인해 실질적인 성과를 이룩하지 못하였다는 점에서 한계가 있었다. 또한 탄핵에 따른 국정중단으로 규제 프리존 정책 등의 관련 정책들이 법제화되지 못해 사실상 실효성 측면에서도 문제가 있었다(이성근·이춘근·나주몽, 2018; 416).

박근혜정부는 세종시와 혁신도시의 1단계사업을 대부분 마무리하고, 새뜰마을 사업 등을 통해 취약지역 소외계층의 지엽발전정책 체감도를 높였다. 그러나 지역격차 완화와 지역경쟁력 강화라는 지역정책의 기본목표를 경시하고, 주로 지자체 수준의 사소한 삶의 질 향상 정책에 치중했다는 비판을 받았다. 주요 추진조직인 지역발전위원회와 시도생활권발전협의회의 기능과 역할이 미약하여 부처간 정책조정과 지역발전 지원에 한계를 보였다. 특히 공간정책으로서의 지역정책의 정체성을 간과하고, 지역정책으로 달성하기 곤란한 추상적인 지역행복생활권이라는 모호한 개념을 사용하였다는 비판도 있다(이원호, 2018; 25).

 

▣  제4절 문재인정부의 지역경제정책 진단과 평가

문재인정부(2017.5.10 ~2021년)는 대한민국 제6공화국의 일곱 번째 대한민국 정부이다. 박근혜 대통령이 임기 중 탄핵 심판된 이후에, 2017년 5월 9일에 치러진 선거에서 문재인씨가 제19대 대통령으로 당선되면서 같은 해 5월 10일에 출범하였다.

 

1. 정책 현황과 진단

가. 국가균형발전정책 강화

문재인정부는 과거 노무현정부가 추진하였던 국가균형발전정책을 계승하여 추진하고 있다. 문재인 정부의 국가균형발전정책이 표방하는 3대 가치는 분권, 포용, 혁신이며, 이들 3대 가치는 국가균형발전체계에 체화되어 정책과제를 통해 구현될 계획이다. 문재인 정부는 2018년 1월에는 지방분권 균형발전 비전회의를 개최하고, 2월에는 국가균형발전 비전과 전략을 선포하였으며, 3월에는 과거 지역발전위원회의 명칭을 다시 국가균형발전위원회로 변경하였다.

문재인정부의 국가균형발전정책의 비전은 지역이 강한 나라, 균형잡힌 대한민국이고, 목표는 지역주도 자립적 성장기반 마련이다. 구체적인 추진전략은 3대 전략과 9대 핵심과제를 제시하였다. 3대 전략은 사람, 공간, 산업으로 구분하여 각각 안정되고 품격있는 삶, 방방곡곡 생기도는 공간, 일자리가 생겨나는 지역혁신 등의 3대 전략을 수립하고, 3개씩의 핵심과제를 제시하였다. 구체적인 실행력 제고방안으로는 국가균형발전특별법과 혁신도시특별법을 개정하고, 균형발전상생회의를 신설하고, 지역혁신체계를 구축하기로 하였다.

국가균형발전위원회와 산업통상자원부가 대전광역시 등 17개 시도와 함께 9월 6일부터 8일까지 대전컨벤션센터(DCC)에서 「2018 대한민국 균형발전 박람회」를 개최하였다. 균형발전 박람회는 2004년부터 매년 개최해온 국내 최대의 지역 행사로 이번 행사는 국가균형발전의 3대 가치인 분권·혁신·포용에 입각한 비전과 정책을 논의하고, 지역 주도의 혁신성장 사례를 공유 및 소통하는 장으로 마련하였다. 특히, 기존 정부 정책 중심의 박람회에서 벗어나 ‘혁신’을 주제로 ‘지역혁신활동가들의 참여’를 대폭 확대하고, 17개 시·도별로 ‘지역주도의 혁신성장 사례’를 널리 공유하고자 하였다(국가균형발전위원회 外, 2018. 9. 5. 보도자료, 1면)

또한 국가균형발전위원회는 2017년 11월 국가균형발전특별법 개정취지를 반영하고, 문재인정부의 효과적인 균형발전 계획을 위해 제4차 국가균형발전 5개년계획(2018 ～2022년)을 수립하기로 의결하였다. 국가균형발전위원회와 산업통상자원부는 「국가균형발전 특별법 시행령」개정안이 2018년 9월 11일 국무회의에서 의결되어 9월 21일부터 시행하기로 하였다. 이날 의결한 개정안은 지난 2월 28일 국회를 통과한 『국가균형발전특별법』시행을 뒷받침하기 위한 것이다. 세부적으로는 국가혁신클러스터(법명: 국가혁신융복합단지) 지정·지원 방안, 시·도 지역혁신협의회 구성 및 운영 방안, 지역발전투자협약 체결 절차 등을 정하고 있다. 특히 노무현 정부에서 추진한 바와 같은 시·도 지역혁신협의회를 지역혁신전문가 20인 이내로 구성하여 운영하기로 하였다(국가균형발전위원회 外, 2018. 9. 10, 1면). 이 협의회는 9월 21일 전국적으로 출범하는데, 지역주도 혁신의 컨트롤 타워로서 지역혁신 전략 수립, 주요 지역사업 평가·조정 심의 등을 수행한다.

 

나. 소득주도 성장과 최저임금 급상승

문재인정부의 초기 경제정책은 민간보다 정부의 역할을 강조하며 정부 주도로 재정을 풀어 일자리를 만들고, 가계소득을 불려주는 방식으로 경제성장을 달성하겠다는 소득주도 성장론을 제시하였다. 기업에 대한 규제를 완화하고 세금을 인하해 경제성장을 추진하였던 과거의 보수 정권과는 다른 논리였다. 문재인 정부의 경제정책을 설계한 김광두 서강대 석좌교수는 "사람에 대한 투자가 핵심"이라며 사람 중심 경제성장을 목표로 내세우며 일자리 창출을 중요시하였다. 취임 직후 대통령 업무지시 1호로 나온 일자리위원회를 구성한 것도 이 같은 맥락에서 이루어진 것이다. 선거 기간에도 스스로를 '일자리 대통령'이라고 불렀던 문재인은 취임 선서에서도 "무엇보다 먼저 일자리를 챙기겠다"며, 21조 원 가량을 풀어서 공공부문 일자리 81만 개를 창출할 것을 밝혔다. 이러한 정책은 일자리 창출로 가계 소득이 늘어나면 소비가 증가해 기업의 생산과 투자가 덩달아 늘어날 수 있다는 이른바 분수 효과에 이론적 뿌리를 두고 있다. 실천 방안의 하나가 최저임금 인상과 비정규직의 정규직전환이었다고 생각된다.

최저임금제도는 국가가 임금의 최저수준을 정하고, 사용자에게 이 수준 이상의 임금을 지급하도록 강제함으로써 저임금 근로자를 보호하는 제도이다. 대상은 1인 이상 근로자를 사용하는 모든 사업장이고, 위반 시 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금을 부과할 수 있다.

문재인 정부는 2017년 최저임금이 6,470원이었는데, 2018년에는 전년비 16.4%가 상승한 7,530원으로 책정하였다. 2009년에서 2017년까지 최저임금 평균 인상률 6.1%인 것에 비하면 크게 상승한 것으로 역대 최고수준의 인상액이다(최저임금위원회, 2017. 7, 1면). 그리고 최저임금위원회는 2018년 7월 14일 정부세종청사에서 제15차 전원회의를 열어 2019년도 최저임금을 2018년 대비 820원(10.9%) 오른 8,350원으로 의결했다. 하루 8시간씩 1개월을 일했을 때 받는 월급으로 환산하면 174만 5,150원(주 40시간 기준, 월 소정 근로시간 209시간)이다. 내년도 최저임금 인상이 이루어지면, 평균임금대비 최저임금의 비율은 2018년 38.6%, 2019년 41.3%로 개선될 전망이다(최저임금위원회, 2018. 7, 1-6면).

과거 최저임금은 전년대비 한자리 수에 안정적으로 상승하였는데, 문재인 정부들어 2년 연속 두 자리 수로 상승하여 자영업자나 영세상인들이 어려움이 많다고 하소연하고 있다. 최저임금의 급격한 상승은 저소득층의 소득을 올려 줄 수도 있지만, 반대로 고용시장 위축, 정리해고 등으로 오히려 실업자를 양산할 수도 있다. 게다가 물가에는 인건비가 연동되므로 물가도 상승하게 된다. 물가 상승을 통제할 수 있을 것이라는 정부의 초기 입장과 달리 서민과 관련된 제품의 물가 가 크게 오른 현상을 보였다.

 

 

다. 근로시간 주 52시간 실시

문재인정부는 2018년 2월 28일 주당 법정 근로시간을 현행 68시간에서 52시간(법정근로 40시간+연장근로 12시간)으로 단축하는 내용의 ‘근로기준법 개정안’을 통과시켰다. 개정안은 ‘일주일은 7일’이라는 내용을 명시하면서 주 최대 근로시간이 현재 68시간(평일 40시간+평일 연장 12시간+휴일근로 16시간)에서 52시간(주 40시간+연장근로 12시간)으로 16시간이 줄어들었다. 현재 주 68시간은 고용노동부가 주 단위를 ‘평일 5일’로만 해석하고, 토·일요일은 법정근로시간 계산에서 제외해 휴일 근로로 각 8시간씩 더함에 따른 것이다. 정부는 우리나라 근로자의 편균 근로시간이 2016년 기준 2,052시간으로 OECD국가 중 2위를 차지할 정도로 장시간 노동에 노출되었다고 보고, 이의 개선이 필요하다고 보고 변경한다고 발표했다(고용노동부, 2018. 5, 1-4면).

한편, 근로기준법은 근로자 보호를 위한 강행 규정이기 때문에 노사가 합의해도 52시간 이상 일할 수 없다. 만약 이를 어기면 사업주는 징역 2년 이하 또는 2000만원 이하 벌금에 처해진다.

근로시간 특례업종은 노사 합의를 하면 법에 정해진 연장근로시간을 넘겨 일할 수 있는데, 기존 26개에서 5개(노선버스를 뺀 육상운송업, 수상운송업, 항공운송업, 기타 운송관련서비스업, 보건업)로 대폭 줄였다. 다만 특례업종에서 제외되는 21개 업종 중 300인 이상 사업장·공공기관의 경우 근로시간 단축 시행일은 2019년 7월 1일로 유예키로 했다. 또한 존치된 특례업종 5종에 대해서는 연속 휴게시간을 최소 11시간 보장하기로 했다.

이에 따라 5개 업종을 제외한 21개 업종의 경우 ▷300인 이상 사업장과 국가, 지자체, 공공기관은 2019년 7월 1일부터 ▷50~299인은 2020년 1월부터 ▷5~49인은 2021년 7월 1일부터 주 12시간을 초과한 연장근로가 금지된다. 대신 5개 업종 근로자는 오는 9월 1일부터 근무 종료에서 다음 근무일까지 최소 11시간의 휴식을 보장받을 수 있다(고용노동부, 2018. 5, 15-23면).

공무원·공공기관 직원들에게만 적용되던 법정공휴일 유급휴무 제도는 민간 부분까지 확대된다. 즉, 민간기업 근로자들도 삼일절·광복절·명절연휴 등 15일 안팎의 휴일을 유급으로 쉴 수 있게 됐다. 현행 근로기준법은 유급휴일을 주휴일(일요일)과 노동절로만 규정하고 있다. 공휴일 유급휴일 규정 역시 기업 규모에 따라 다르게 적용해 ▷300인 이상 사업장과 국가, 지자체, 공공기관은 2020년 1월 1일, ▷30~299인 사업장은 2021년 1월 1일, ▷5~29인 사업장은 2022년 1월 1일부터 적용된다.

휴일근로수당은 휴일로 정하여진 날에 근로를 제공하였을 때 ｢근로기준법｣ 제56조에 따라 가산하여 지급하는 수당을 말한다. ｢근로기준법｣ 제56조는 “사용자는 연장근로와 야간근로 또는 휴일근로에 대하여는 통상임금의 100분의 50 이상을 가산하여 지급하여야 한다”라고 규정하고 있다.

 

라. 국정운영 5개년 계획과 100대 과제

문재인정부는 2017년 3월 15일 선거 후 곧 바로 취임식을 하였기 때문에 대통령직인수위원회를 신설하여 사전에 전 정부의 업무를 제대로 인수받지 못하였다. 이에 따라 5월 16일 순조로운 국정운영 체제를 구축하고 국민의 참여와 소통을 통한 국정기획을 강화할 수 있도록 국정기획자문위원회를 설치하여 인수위원회의 역할을 대신하도록 했다. 위원회는 정부의 조직·기능 및 예산 현황의 파악, 정부의 정책기조 설정, 국가 주요정책의 선정 및 그 실행을 위한 중·장기계획의 수립, 대통령의 국정기획에 필요한 사항에 관해 대통령의 자문에 응하는 기구이다. 5월 24일부터 각 부처의 업무보고가 진행되었으며 7월 15일 활동을 종료하였다. 5월 19일 청와대에서 국정과제 보고대회를 통해 '국민의 나라 정의로운 대한민국'이라는 비전을 담은 문재인 정부의 국정운영 5개년 계획은 국가비전과 5대 국정목표, 20대 국정전략, 100대 국정과제를 발표하였다(국정기획자문위원회. 2017.7, 1-21면). 그러나 핵심 공약을 따로 정리하고 과제 이행을 위한 시간 계획도 세우는 등 의지를 보여줬지만 세입확충 계획과 지출절감 방안이 구체적이지 않았다는 점은 비판을 받았다. 8월 16일에는 60일 간의 활동을 정리하여 2부로 구성된 백서를 발간했다. 1부는 국정운영 5개년 계획의 의의와 새 정부의 국가비전, 20대 국정전략과 100대 국정과제, 그리고 세부정책인 487개 과제와 지역공약을 수록한 '문재인 정부의 국정운영 5개년 계획 및 100대 국정과제'를, 2부는 국정기획자문위원회의 구성과 회의 등 활동 내용과 평가를 소개한 '국정기획자문위 구성과 활동'을 다뤘다.

100대 국정과제는 '국민의 나라, 정의로운 대한민국'이라는 국가 비전 아래 국민이 주인인 정부(15개 과제), 더불어 잘사는 경제(26개), 내 삶을 책임지는 국가(32개), 고르게 발전하는 지역(11개), 평화와 번영의 한반도(16개 ) 등 5개 분야로 세분화되었다. 위원회는 국정과제의 체계적 이행과 성과창출을 위해 문재인정부 5년을 3단계로 구분하여 이행목표와 계획을 설정하고, 단계별 중점 추진방안을 마련하였다.

 

마. 원자력산업의 축소와 점진적 탈 원전 정책

문재인정부의 에너지정책 기조는 점진적 탈원전, 탈석탄을 통해 에너지 패러다임을 전환하는 것이라 할 수 있다. 과거 에너지 정책의 무게 중심이 경제성과 수급 안정에 있었다면, 앞으로는 친 환경성과 국민의 안전을 최우선으로 깨끗하고 안전한 에너지로의 전환을 적극 추진할 시점이라고 보는 것 같다.

국정기획자문위원회에서 제시한 100대 국정과제 중 60번째 과제가 탈원전 정책으로 안전하고 깨끗한 에너지를 보급한다는 것이다. 계획에서는 신규 원전 건설계획을 백지화하고, 노후 원전의 수명 연장을 금지하는 등 단계적 원전 감축계획을 전력수급 기본계획 등에 반영하기로 하였다. 또한 사용 후 핵연료정책을 재검토하고, 고리1호기 연구정지를 원전해체산업 육성 계기로 활용하기로 하였다(국정기획자문위원회. 2017. 7, 94면).

문재인정부는 원전의 위험성을 원자력 폐기의 근거로 삼고 있다. 특히 일본 후쿠시마 원전사고와 경주부근의 많은 지진발생 등으로 원전의 안전성에 대한 국민 우려가 크게 높아졌다고 보고 있다. 세계적으로도 원전의 발전 비중은 점차 줄어들고 있고, 독일, 스위스 등 OECD 선진국을 중심으로 탈원전을 선언하거나 원전을 감축하는 국가들이 늘고 있다는 것이다. 또 재생에너지 등 깨끗하고 안전한 에너지에 대한 기술 혁신이 빠른 속도로 진전되고 있기 때문에 화석 연료나 원자력 등 전통적인 에너지원을 대체할 수 있는 선택 가능성도 넓어졌다는 것이다. 그러나 원자력 공학을 전공하는 대다수의 학자들은 원자력이 가장 안전하고 친환경적이며 경제성이 있는 전기를 생산한다고 주장하고 있다.

우리나라와 에너지 사정이 비슷한 일본은 우리보다 3배 가까이 많은 54기의 원전을 운영하고 있는 세계 3위의 원자력 대국이다. 일본 전체 전력의 34.5%를 공급하고 있다. 앞으로도 신형 원전의 추가건설을 진행 중이거나 계획하고 있는 것도 에너지 자립에 목적이 있다. 미국은 1979년 TMI(Three Mile Island)사고 이후 신규 원전의 건설을 중단하였으나 가동 원전을 중단한 곳은 없다. 2015년 미국에서 99기의 원자로가 가동되었으며, TMI 원전 사고가 발생하자 원자력산업이 침체되었으나 2000년대 중반에 미국 내에서 원전 건설이 재개되었으며, 제3세대 원자로인 AP1000 4기를 중국에 수출하였다.

에너지경제연구원이 발표한 보고서에 따르면, 중국원자력산업협회(CNEA)는 2018년 상반기 원전 운영현황 보고서를 통해 지난 6월말 기준 총 38기의 원전이 안정적으로 운영되고 있다고 밝혔다(에너지경제연구원, 2018. 8, 21면). 중국은 현재 미국, 프랑스, 일본에 이어 세계에서 4번째로 많은 원전 38기를 가동 중이지만 2020년에는 미국에 이어 세계 2위로 올라서고 2030년에는 원전 110기를 가동하는 세계 1위 원전대국이 될 것으로 전망된다. 브라질·인도 등 개발도상국은 경제성장에 따른 부족전력을 위하여 원전을 건설하고 있거나 계획 중에 있다.

이러한 세계적 추세를 고려해 볼 때, 에너지원을 해외로부터 수입하는 우리나라도 국가의 효율적인 에너지 소비구조 실현, 에너지 자립도 증대, 환경보호 및 경쟁력 제고 등을 위해 일정 수준의 지속적인 원자력에너지 개발은 필요하다고 판단된다.

 

2. 진단과 평가

문재인정부의 구체적인 지역경제정책과 지역산업정책은 아직 구체적으로 발표되지 않아 평가하기가 어렵다. 다만 소득주도 성장을 강조하고, 최저임금의 급격한 인상 등으로 볼 때, 분배위주의 정책을 강화하는 것으로 판단된다.

문재인정부는 노무현정부때 실시한 국가균형발전정책을 계승하여 발전시키는 경향이 있다. 지역발전위원회의 명칭을 국가균형발전위원회로 변경하고 구체적인 국가균형발전정책을 수립하고 추진하고 있다. 우리나라는 수도권의 경제력집중이 극히 심한 편인데, 국가균형발전을 강조하고 자치분권을 강화한 것은 바람직한 정책으로 평가된다.

소득주도 성장론은 저소득층의 임금을 인위적으로 끌어올리면 소비가 늘어나 경제가 성장한다는 것이다. 그러나 지난 1년간 실시 결과 소비심리는 위축되고, 설비투자가 감소하고, 일자리마저 축소됐다는 평가가 우세하다. 기업에서 임금이 늘어난 만큼 생산성이 높아지지 않는다면 소득주도 성장론은 성공하기 어렵다.

소득주도 성장론에 대한 분명한 청사진과 정책적 신호가 존재하지 않았다는 문제도 있다. 실제로 선거 과정에서 구체적인 로드맵을 제시하지 않은 채 공공부문 일자리 창출이라는 구호만 나돌았다. 또한 이론적으로 "정부가 재정을 투입해 경기를 살리는 케인지언 정책은 경기대응 정책이지, 성장정책은 아니다. 정부가 일자리를 통해 성장정책으로 발전시키려면 공공 일자리보다는 부가가치를 생산하고 성장을 주도하는 일자리가 많이 만들어져야 한다"는 얘기가 나왔다. 즉, 성장 동력을 확충·보완할 필요가 있는데 경제민주화를 중요시하면서 대기업을 개혁의 대상으로만 다루는 것은 문제가 있다는 것이다