지역경제정책의 새로운 지평과 과제! [이춘근 지역정책 티스토리 134회]

제1절 정책의 일관성과 균형발전논리의 강화

참여정부에서 문재인정부까지 과거의 지역정책은 정권이 바뀔 때마다 변화되었다. 그리하여 지역경제정책이나 지역산업정책이 일관성있게 추진되지 못하고, 대통령 임기에 따라 약 5년마다 크게 변화하였다. 아무리 좋은 정책이라도 새로 탄생한 정부의 국정철학에 따라 계속 바뀌었다. 이렇게 해서는 지역산업정책이 효과를 내기가 어렵다.

참여정부의 균형발전정책이나 이명박정부의 광역경제권 사업 등은 바람직한 측면도 많았다. 따라서 정권이 바뀌더라도 성과가 있는 좋은 정책은 일관성있게 추진되도록 할 필요가 있다. 지역경제정책이 선거용으로 사용되거나 정권이 바뀔 때마다 바람직한 경제정책이 폐지되는 현실을 막아야 한다. 바람직하고 좋은 시책인데도 불구하고, 정권이 바뀌어 정권의 차별화와 현 정권의 치적을 위하여 사업을 폐기하고, 동일한 사업을 새로운 사업으로 시작하는 것은 큰 문제이다.

우리나라는 수도권의 경제력 집중을 완화시키고, 지방의 중추관리기능을 강화하여 지역간 균형발전을 기해야 한다. 앞의 제5장에서 살펴본 바와 같이 일반적으로 수도권에 대한 투자보다 비수도권에 대한 투자가 경제적 파급효과가 더 많이 나타나 균형발전논리가 타당한 것을 검증하였다. 지방의 균형발전을 가속화시키기 위해서는 1차적으로 광주전남권, 대구경북권, 부산동남권, 대전충청권 등의 지방대도시권을 집중적으로 육성시키면서, 그들 도시의 중추관리기능을 강화해야 한다.

우리나라 대부분의 중추관리기능은 서울내지 수도권에 집중되어 지역 간의 균형발전을 저해하고, 지역 간 불균형을 심화시키고 있다. 우리나라의 중추관리기능의 지역적 분포는 서울 내지 수도권의 일극집중(一極集中), 단일핵(單一核) 집중구조라고 할 수 있다. 그 정도도 일본의 경우보다도 더욱 심각하다. 바로 이러한 현상 때문에 지방 대도시는 인구만 집중되었고, 해당 지역 중추관리도시로서의 기능을 거의 수행하지 못하고 있다. 지방의 중추관리기능은 서울 내지 수도권에 과도한 집중으로 모든 분야에서 극히 미약하게 나타나고 있다. 더욱 심각한 것은 차지하는 비중도 과거에 비해 소폭 감소한다는 사실이다. 즉 공기업 본사와 500대 기업의 본사 비중도 계속 감소하였고, 금융산업에 있어서도 예금은행이나 비은행기관의 예․대출금 비중이 점차 감소하고 있다.

지방의 중추관리기능을 강화하기 위해서는 ① 공공기관의 이전과 혁신도시의 효율적인 정착, ② 해당도시 중요 역세권의 효율적인 개발, ③ 기업 본사기능 강화와 친 기업환경 조성, ④ 국제교류기반시설의 강화와 경제성 있는 국제적인 이벤트 개최, ⑤ 지방분권과 지역금융권의 강화, ⑥ 연구개발기능과 문화기능의 강화 등의 시책을 효율적으로 추진해야 할 것이다.

우리나라는 해방 이후 지금까지 수도권의 경제력집중이 진행되어 왔기 때문에 단 시일 내에 지방의 중추관리기능을 강화하기는 어렵다. 지방의 중추관리기능의 강화는 지방정부의 노력만으로 극복하기가 어렵고, 중앙정부차원의 결단과 시책의 강화가 필요한 것이다. 해방 이후 70여 년간 실시된 수도권의 경제력집중을 지방정부의 노력만으로 극복하기는 어렵다. 따라서 중앙정부는 공공기관의 지방이전시책을 차질없이 추진하고, 혁신 신도시와 기업도시, 주요 지역별 산업수도 육성정책도 효율적으로 추진해야 할 것이다. 이 과정에서 중앙정부의 의지와 이전대상 지역에서의 수용여건이 상호 긍정적으로 결합될 때 그 효과는 배가될 것이다.

수도권에 집중된 중추관리기능을 지방대도시에 분산시키고 지역 전략산업을 지역별로 차별화하여 집중 육성함으로써 지역 간 균형발전을 앞당겨야 할 것이다. 최근 수도권 일부 의원들은 수도권규제완화 법률을 발의하고, 정부는 수도권에 신도시를 추가 건설하겠다는 계획을 발표하였는데, 이는 더욱 더 수도권을 집중시키는 정책으로 경계해야 할 것이다.

 

제2절 대학교육과 지역산업정책의 연계성 강화

지역경제를 살리기 위해서는 해당지역의 전략산업을 지역실정에 맞게 차별적, 집중적으로 육성시킬 필요가 있다. 참여정부에서부터 시작된 지역 전략산업은 16개 광역시도를 중심으로 약 1개 산업에서 4개 산업으로 확대·선정하여 지원해 왔다. 일례로 과거 추진된 대구지역의 대표적인 전략산업으로는 섬유, 메카트로닉스, 전자·정보기기, 생물산업 등이었고, 경북지역은 전자·정보기기, 생물·한방, 신소재부품, 문화·관광사업 등 이었다.

MB정부에서는 5+2 광역경제권별 선도산업을 새로이 선정하여 지원해 왔다. 대경권의 선도산업은 IT 융복합산업(의료기기, 실용 로봇), 그린 에너지산업(태양광, 연료전지) 등이었다.

박근혜정부는 2014년 3월 광역 선도산업을 2015년 폐지하기로 하고 그 대안으로 지역 간 협력산업을 선정하여 육성하기로 하였다. 즉 산업통상자원부는 2014년 3월 제1차 지역경제위원회를 개최, ‘2014년 지역산업지원사업 시행계획(지역산업진흥계획)’을 의결하는 한편, 새롭게 지원될 시·도 협력산업과 주력산업도 확정·발표하였다. 대구경북권의 협력사업으로는 기능성 하이테크 섬유, 자동차 융합부품, 지능형 기계 등이다. 대구의 주력산업으로는 스마트 지식서비스, 스마트 분산형에너지, 정밀 성형, 소재기반 바이오헬스, 의료기기 등을 선정하고, 경북의 주력산업으로 모바일, 디지털 기기부품, 에너지부품, 성형 가공, 기능성 바이오소재 등을 선정하여 집중 육성할 계획이었다. 이외에도 지역 특화산업을 선정하여 지원하였는데, 해당 지역에서는 선정된 협력산업이나 주략산업, 특화산업을 지방대학과 연계하여 집중 육성함으로써 지역경제를 회복시켜야 할 것이다.

최근 지방대학의 위상이 과거에 비해 크게 떨어지고 있다. 과거에는 지방의 국립대학이 서울의 유명 사립대학보다 더 선호되었지만, 최근에는 서울소재 소규모 대학보다도 위상이 떨어지고 있다. 해를 거듭할수록 지방대학의 위상이 떨어지고 있는데, 그 원인은 한마디로 정의할 수 없고 복합적인 요인이 내재되어 있다고 해야 할 것이다.

지방대학 위상이 떨어지는 것에 대한 1차적인 책임은 당연히 지방대학에 몸담고 있는 교수와 직원 등 학교관계자들의 책임일 것이다. 두 번째는 우리 사회의 여건변화와 수도권의 경제력 집중이 점차 심해지고 있기 때문인 듯하다. 대학의 구성주체들이 학교 본연의 책임과 의무를 다하면서 발전되도록 노력해야 할 것이다.

무엇보다도 지역이 발전하기 위해서는 지방대학이 살아나야 한다. 지방대학이 발전되기 위해서는 구성원들의 노력과 차별성있는 특성화대학으로 육성시켜야 한다. 이를 위한 한 방법은 광역권 협력산업이나 시도 전략산업을 지방대학 특성화 학과와 연계시켜 집중 육성함으로써 차별화시켜 나가는 것이다. 중앙정부는 이들 광역 협력산업 및 전략산업과 관련된 전문인력을 해당 지방대학이 집중 육성할 수 있도록 대학별 특성화를 유도하고, 산학연 협력이 강화되도록 지원해야 한다. 그렇게 함으로써 해당 지역에서 졸업한 학생들이 해당지역 중견기업에 취업하여 평생을 살 수 있도록 유도해야 한다. 이렇게 되면 지방에서의 삶의 질이 향상되고, 대학 교육과 직장의 선순환구조가 확립될 수 있다. 이는 대학의 전문화와 특성화 및 지역경제 활성화 두 마리 토끼를 동시에 잡는 것으로 반드시 시행되도록 해야 할 것이다.

 

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제3절 수요자 중심의 내생적 발전전략의 강화

지역이 지속가능한 발전을 하기 위해서는 공급자 중심의 정책기획에서 수요자 중심의 정책기획으로 변경되어야 한다. 공급자 중심의 계획에는 정책대상과 사업내용을 위에서 일방적으로 정할 수 있지만, 수요자 중심 계획에서는 정책 대상과 사업 내용이 상당히 가변적일 수 있다. 수요자 중심의 계획이 운영되기 위해서는 지원 대상과 지원 수단이 좀 더 다양해져야 한다. 그리하여 다양한 요구조건을 가진 많은 기업들이 지원받을 수 있도록 다양한 지원수단을 마련해야 한다.

내생적 발전전략은 지역의 자연적, 인적, 문화적 자원들이 지속가능한 발전의 핵심적인 요소라는 가설에 기반하고 있다. 내생적 발전이란 용어는 1970년대 중반 이후 유엔에 있어서의 개발도상국의 대안적 개발을 모색하는 움직임 가운데서 처음 사용되었다고 한다. 내생적 지역발전을 평가하기 위한 여러 이론들이 있지만, OECD는 지역자원의 활용, 산업다변화, 토착기업가 육성, 지역 내 주체간의 파트너십, 사회경제적 변환능력(외부도전에 대한 응전과 혁신의 능력), 사회적 학습의 증진, 지역 내 협력을 촉진하고 외부자본을 통제할 수 있는 규제제도 및 기구의 발달을 내생적 발전의 조건으로 본다. 내생적 발전이론의 한계는 지역마다 발전경로가 다르고 다른 지역에서 성공했다고 해서 그대로 모방할 수 없다는 점이다. 그리하여 새롭게 나온 신내생적 발전론은 내부적인 자원의 동원 및 역량의 개선과 함께 외부의 정치, 제도, 자원을 어떻게 활용하는가에 동시에 관심을 갖고 있다. 신내생적 발전론자들은 지역이 발전하기 위해서는 지역내부의 노력에 더하여 지역과 외부행위자 간의 파트너십의 구축이 필요하다고 본다(허훈· 김홍태, 2017, 155-156)

내생적 발전이론은 성장과정의 내생화를 위해 인적 및 물적 자본과 지식 및 기술의 축적 그리고 연구개발(R&D)투자에 따르는 정의 외부효과와 수확체증현상을 강조하고 있다. 이 모형의 중요한 결론 중의 하나는 인적 자본량이 증가할수록 경제성장률이 높아진다는 것이다. 인구총량보다 인적 자본의 크기가 경제성장의 중요한 요인이 된다는 것이다. 이 이론에 의하면 기술진보를 가능하게 하는 인적자본과 물적자본 축적, 그리고 연구개발에 대한 투자 등이 경제적인 동기에 의해 내생적으로 결정되고, 외부효과와 학습효과 및 수확체증 현상 등으로 인하여 지속적으로 장기적 경제성장률에 영향을 미친다는 것이다.

유럽의 경우 과학기술혁신을 통하여 각 국가의 침체된 경제적 상황을 극복하고, 지역경쟁력을 강화하기 위한 방안으로 유럽연구지역(European Research Area)을 설정하고, 스마트 전문화전략(Smart Specialization Strategies)을 추진하고 있다. 스마트 전문화 전략은 투자의 효율성과 지역의 지속적 성장을 추구하는 혁신정책의 일환으로 유럽을 비롯한 OECD 국가들에서 관심을 끌고 있다. 스마트 전문화는 지역의 역량 및 특성을 기반으로 우월성을 확보할 수 있는 분야에 지역별 전문화를 유도하고, 독창적 자산과 역량을 지속적으로 개발하는 것이다(김윤정·오세흥, 2013. 3-4면). 스마트 전문화 전략은 각 국가 및 지역의 경쟁력, 특화자원, 혁신역량 등에 기초한 전문화 전략과 이를 스마트하게 다각화하여 지속가능한 산업으로 육성하는 전략을 의미한다. 지역의 풍부한 특화자원과 혁신역량을 활용하는 기술혁신 전략으로 산업육성 기반과 산업발전 역량을 확대시키고자 하는 지역기반의 내발적 산업육성전략이다.

우리나라 지역경제는 내생적 발전전략을 추진함에 있어 사회적 인프라와 금융인프라가 부족하여 많은 한계를 지니고 있다. 또 지역경제를 발전시킬 핵심적인 주체인 지역에 연고를 둔 토착기업도 부족하고, 우수한 인적자원도 수도권으로의 유출로 크게 부족하다. 최근 국가균형발전위원회에서는 국가균형발전의 실형력 제고를 위해 지역혁신 거버넌스를 구축하고, 지방정부들이 주도적으로 사업계획을 수립한 후 포괄보조금 형식으로 지원하는 포괄지원협약제도를 본격적으로 시행하겠다고 한 것은 바람직하다.

지방에는 다행히 광역시도를 중심으로 설립된 시도연구원과 지역별 테크노파크, 창조경제혁신센터, 신설된 시도별 지역혁신협의회 등이 있다. 이들 기관들이 상호 혁신거번넌스를 구축하여 협력한다면 수요자 중심의 내생적 발전전략을 수립하는데 필요한 계획입안이나 수요자중심의 과제발굴과 집행 등은 효율적으로 할 수 있을 것으로 생각된다. 이들 관련기관의 역할 제고가 필요하다.

 

제4절 4차 산업혁명시대에 부응하는 산업생태계 조성

지역 산업의 발전을 위해서는 전략 및 주력산업 육성 위주의 정책에서 산업생태계를 육성하는 정책으로의 전환이 필요하다. 지역산업 생태계는 일정 지역 내에서 산업생태계로서 중요 업종 중심의 가치사슬 구조를 근간으로 기업 간 연계구조와 혁신 활동이 유기적으로 결합하는 진화발전 시스템을 의미한다(김영수, 2012, 33-34면). 지역산업 혁신 생태계는 권역 내 업종 간 연계와 융합을 활성하고, 1차와 2차, 3차 산업간 가치사슬 확대를 도모함으로써 지역 내에서 다양한 일자리를 창출하는 데 기여할 수 있다. 바람직한 지역 산업생태계가 조성되면, 지역의 내발적 발전기반이 강화되고 외부충격에 영향을 덜 받으며 질 높은 일자리를 유지하는 데 유리하다.

지역산업생태계는 중핵업종(품목)을 중심으로 소재·부품의 공급체인, 모듈 생산,

완제품 생산, 유통서비스 등의 가치사슬 구조를 근간으로 한다. 이 산업적 연관관계를 토대로 선도기업, 하청공급업자, 부품소재공급자, 유통서비스업 등의 기업들이 다양한 거래관계와 네트워크 형태로 연계된다. 지역 산업의 가치사슬 구조, 기업 간 연계구조, 지역의 혁신자원 및 혁신활동이 지역산업생태계의 중심을 형성하고, 여기에 지역의 다른 산업클러스터, 지역의 산업 인프라, 지역의 다른 모든 경제활동 등과 연계 및 확산 메카니즘을 형성하면서 지속적으로 새로운 성장산업으로의 동태적 진화발전을 보이는 것이 지역산업생태계의 메카니즘이라 할 수 있다.

지역산업의 혁신생태계를 구축하고자 하는 목적은 글로벌 경쟁환경 속에서 지속가능한 지역산업의 경쟁우위를 확보하고 지역기업들의 비즈니스생태계를 활력 있게 유지하기 위한 것이다. 지역의 산업기술 혁신생태계의 운영 모형은 지식생태계와 비즈니스생태계의 유기적 연계 및 통합을 궁극적인 목표로 지향하되, 지역의 특성화된 산업기반과 비즈니스생태계에 맞춘 특화된 유형의 혁신생태계가 작동할 수 있도록 설정되어야 한다. 이를 위해서 산업기술 혁신생태계의 운영 모형은 비즈니스생태계에서 가시적인 성과 창출에 중점을 두고, 성과 창출을 지원하기 위한 네트워크 허브 기능의 강화와 실질적인 산학연계 활성화 방안이 마련되어야 한다. 지역의 비즈니스생태계는 지역의 주력산업이 무엇인지, 생태계의 중추역할을 누가 담당하는지에 따라 매우 다양한 모습으로 나타날 수 있지만, 우리나라의 경우는 대기업과 중소기업 간의 유기적 협력과 연계가 필수적이다(김영수·김선배 외, 2015, 39-40면)

그리고 지역경제의 지속가능성을 유지하기 위해서는 특정 산업으로 특화된 산업구조도 필요하지만 다양한 산업이 서로 연관되어 있는 연계된 다양성을 갖추면서 서로 협력하는 것도 필요하다. 이를 위해 산업지원 플랫폼(platform)을 효율적으로 구축해야 한다. 하나의 혁신적 기술이 연관된 산업으로 널리 퍼져나가는 기술이 플랫폼기술이며, 이러한 기술이 널리 퍼져 나가게 지원해주는 기관이 플랫폼 기관이다(강현수, 2012, 11면). 각 기업을 지원하는 다양한 정책수단들이 적절하게 혼합되어 있으면서 전체적으로 혼합되어 있는 것을 플랫폼 정책이라고 한다. 플랫폼은 기관들이 가장 성공적인 플랫폼에 의해 보급된 표준을 채택, 유지 및 개선하도록 자극하는 규칙 및 메커니즘 쳬계를 만든다. 플랫폼 기술과 플랫폼 제도, 정책을 통하여 연계된 다양성이 활성화되면서 혁신이 지역전체로 전파되고, 지역산업의 경쟁력이 높아진다. 특정산업에 대한 특화보다는 다양한 산업들이 서로 연계된 다양성내지 생태계 구축이 지역산업 발전에 더 유리할 수도 있다.

이와 더불어 개별기업들도 자사에 적합한 디지털 플랫폼을 구축하여야 할 것이다. 최근 대부분의 사람들은 아마존을 통해 책을 구입하든 유튜브의 동영상을 시청하든 디지털 플랫폼이라는 온라인 프레임워크를 사용하여 소셜 및 마켓플레이스 상호작용을 하고 있다. 애플, 구글, 아마존, 알리바바, 넷플릭스 같은 플랫폼을 통한 거래가 소비자의 일상 생활의 일부가 되었다. 오늘날 기업들은 원활한 상호 작용을 위해 고부가가치 상거래 환경을 구축하고 있으며, 그 과정에서 기업들의 경쟁 방식에도 중대한 변화가 일어나고 있다. 디지털 플랫폼은 B2C상거래에서 탈피해서 B2B 거래로 확대되고 있다. 최근 미국 증권시장에선 플랫폼을 가지고 있는 FAANG(Facebook·AppleㆍAmazon·Netflix·Google)중심으로 4차 산업혁명 관련 종목들이 본격적으로 상승하여 주식시장에서 세계 최고수준을 기록하고 있다. 최근 미국 뉴욕대 경영대학원 스캇 캘로웨이(Scott Galloway) 교수는 구글, 아마존, 애플, 페이스북이 디지털 시대를 좌지우지하는 4대 거대기업(Gang of Four)이 되고 최종 승자는 아마존이 될 것이라고 전망하였다.

필립 코틀러(Philip Kotler)는 마켓 4.0에서 4차 산업혁명시대의 마케팅은 인간중심의 마케팅(마켓 3.0)을 넘어 기업과 고객 간 온라인과 오프라인의 상호작용을 통합한 마케팅으로 전개해야 한다고 주장하였다. 그만큼 4차 산업혁명시대에는 온라인상의 전자상 거래판매가 중요하므로 개별기업에 맞는 자사의 홈페이지나 플랫폼을 효율적으로 구축해야 할 것이다.

또한 지식기반 서비스산업이나 문화컨텐츠산업, 제조업 지원 서비스산업의 경우 기업이 주관하여 기술지원이나 인력양성, 마케팅, 시장조사 등을 기업지원기관과 연계 또는 결합하는 통합형 기업지원서비스사업을 추진함으로써 지역의 비즈니스서비스산업이 활성화될 수 있도록 해야 한다.

지역산업생태계를 조성하기 위해서는 기존에 있는 조직을 효율적으로 활용할 필요가 있다. 즉 광역시도의 지방정부와 시도연구원, 테크노파크, 창조경제혁신센터, 문재인정부에서 다시 구성한 시도 지역혁신협의회 등이 상호 협력적 거버넌스를 효율적으로 구축하여 조성해야 할 것이다.

 

제5절 자치분권과 재정분권의 강화

문재인정부는 2018년 9월 6대 추진전략 33개 과제로 구성된 ‘자치분권 종합계획’을 발표했다. 종합계획은 지자체, 중앙부처, 일반국민 등 다양한 의견수렴과 심도 있는 논의를 거쳐 작년 10월 행정안전부가 발표한 ‘자치분권 로드맵’ 이후 1년여 만에 발표한 것이다. 이 계획은 ‘우리 삶을 바꾸는 자치 분권’이라는 비전과 ‘주민과 함께하는 정부, 다양성이 꽃피는 지역, 새로움이 넘치는 사회’ 라는 목표 아래, 자치분권 실현을 위한 6대 추진전략과 33개 과제로 구성되었다(대통령소속 자치분권위원회, 2018. 9. 12, 보도자료, 1-2면). 종합계획은 중앙과 지방이 동반자적 관계를 형성하고, 지역의 자율성·다양성·창의성을 존중하여 자치권 확대 및 주민주권을 구현하며, 저출생·고령화 등 미래사회 변화에 대응하는데 중점을 두었다. 이를 위해 ① 주민주권 구현, ② 중앙권한의 획기적 지방이양, ③ 재정분권의 강력한 추진, ④ 중앙-지방 및 자치단체 간의 협력 강화, ⑤ 자치단체의 자율성과 책임성 확대, ⑥ 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 등 6대 전략을 제시하였다. 이러한 내용은 계획에만 그쳐서는 안되고, 실제 추진될 수 있도록 해야 할 것이다.

그리고 이러한 자치분권과 지역균형발전은 상호 연관성이 높으므로 양 추진기구간에 지역정책을 위한 파트너라는 인식하에 협력적 거버넌스를 구축해야 할 것이다. 이를 통하여 정책적 우선순위를 정하고 바람직한 전략을 선택한다면 지역정책의 효과는 배가될 수 있을 것이다.

계획에는 재정분권의 강력한 추진항목도 있는데, 이에는 지방재정확충을 위해 현행 8대 2인 국세와 지방세 비율을 6대 4까지 조정하고, 지방세입 확충을 위해 지역자원시설세 등 지방세 신세원을 발굴하고, 지방세 비과세·감면율을 15% 수준에서 관리하며, 지방세외수입 징수율을 제고하기로 하였다. 국가사무를 지방으로 일괄 이양하는 지방이양일괄법 제정, 주민투표·주민발안·주민참여예산 등을 대폭 강화하도록 하였다(대통령소속 자치분권위원회, 2018. 9, 24-26면). 대통령과 지방자치단체장 간의 만남을 정례화하는 ‘중앙-지방협력회의’(가칭), 자치경찰제 도입, 자치단체의 자율성과 책임성 확대, 지방행정체제 개편과 지방선거 제도 개선 등의 내용도 바람직한 내용이고, 실제 추진되도록 해야 할 것이다.

또한 정부는 재정분권 성과의 조속한 실현을 위해 2단계로 나눠 추진키로 했다. 1단계(2019~2020년)에서는 복지사업과 지방공무원 증원 등 지방의 재정부담과 기능이양을 고려해 지방소비세율을 현재 11%에서 2019년에는 15%, 2020년에는 21%로 인상하고, 2단계(2021~2022년)에서는 지방분권세 등을 포함한 국세-지방세 구조 개편 또는 지방재정조정제도 개편과 함께 지방소득세, 교육세 등 추가적인 지방세수 확충방안을 검토키로 하였다(국무조정실, 2018.10.30, 1-4면)

지역발전정책을 안정적으로 운영하기 위해서 참여정부는 국가균형발전특별회계(지역개발사업계정, 지역혁신사업계정, 제주특별자치도계정)를 설치하여 운영하였고, 이명박정부는 광역·지역발전특별회계로 변경하여 지역발전계정, 광역발전계정, 제주특별자치도계정으로 구분하여 운영하였다. 박근혜정부는 이를 다시 지역발전특별회계로 변경하고, 생활기반계정, 경제발전계정, 제주특별자치도계정, 세종특별시계정으로 구분하여 운영하였다. 아무튼 지역발전특별회계의 예산편성 및 집행에서 지역의 자율성과 책임성을 대폭 확대하고, 부처별, 사업별 칸막이식 운영은 최소화해야 할 것이다.

 

제6절 지방소멸시대에 대비한 지역진흥전략의 강구

우리나라는 성장률이 높은 일부 대도시는 크게 발전하고, 산간 오지나 일부 낙후지역은 성장률이 크게 낮다. 일반적으로 낙후지역은 성장률이 다른 지역에 비해서 낮고, 전체적인 발전수준이 크게 낙후된 지역으로 전통적인 농업이 지배적인 경제구조를 가진 지역을 의미하고, 문제지역은 한 때는 크게 발전하였으나 여러 가지 요인에 의해서 장기적으로 경제적인 침체단계에 접어든 지역을 의미한다. 한 나라가 발전하기 위해서는 경제가 성숙될수록 전국이 모두 잘 사는 지역 간의 균형발전이 필요하다. 과거 우리나라는 성장거점도시전략을 추진하여 성장 거점도시를 육성시키면 인근 다른 지역에 파급효과를 미쳐 인근 주변지역도 발전하게 된다고 생각한 적도 있었다. 그러나 그 결과는 그렇게 되지 못한 측면이 더 많았다. 즉 해당 거점도시는 어느 정도 발전하였지만, 인근 주변지역은 발전하지 못하고 오히려 역류효과에 의해서 쇠퇴되는 현상도 보였다. 성장지역과 낙후지역 간의 성장격차가 커지면 지역 간, 국민들 간 위화감이 생길 수 있다. 따라서 낙후지역과 문제지역이 어느 정도 발전될 수 있도록 차별적인 시책을 추진할 필요가 있는 것이다.

최근에는 낙후지역 문제보다는 지방소멸지역이 나타날 수 있고, 그 정도가 더욱 더 심해진다는 보고서가 발표되고 있다. 국내 대도시와 지방도시를 막론하고 고령화와 저출산으로 인구증가율이 감소하면서 지방소멸에 대한 우려가 커지고 있다. 저출산과 고령화로 인구가 급속히 줄어들고 농어촌의 젊은이들이 대도시로 빠져나가면서 가까운 미래에 전국 지자체의 상당 부분이 소멸될 수 있다는 것이다. 2016년 말 기준 국토의 12%인 좁은 수도권에 대한민국 인구의 50%, 100대 기업 본사 95%, 의료기관 52%가 집중되어 있다.

지방소멸의 우려가 처음 제기된 것은 총무대신을 지낸 마스다 히로야(増田寛也) 일본창성회 대표가 2014년 ‘지방소멸’이라는 저서를 출간하면서 였다. 저자는 이 책에서 재생산력이 있는 20~39세 여성과 65세 이상 노인 인구를 분석하고, 지속적인 인구감소가 결국 지역의 축소와 일본 전체의 파멸로 이어질 것이라 경고했다. 이는 곧 저출산으로 한 세대(30년)가 지나면 해당 지역 산업과 생활기반이 붕괴될 수 있다는 것을 의미한다.

한국고용정보원이 발표한 ‘한국의 지방소멸 2018년 보고서’에 따르면, 전국 226개 시·군·구 중 소멸위험지역은 2013년 75개(32.9%)에서 2018년 89개(39.0%)로 증가했다. 특히 지방소멸 위험이 그간 농어촌 지역에서 지방 대도시권역 및 공공기관 이전이 진행되는 거점지역까지 확산하고 있다. 전국 3,463개 읍·면·동 중 소멸위험 지역은 2013년 1,229개(35.5%)에서 올해 1,503개(43.4%)로 5년 사이에 274개(7.9%포인트)가 늘었다. 소멸위험지역에 거주하는 20대 인구 유출은 심각한 수준이다. 특히 수도권으로의 유출이 37.4%나 된다.

 

구 분	2013년 7월	2016년 7월	2018년 6월
전체 시군구 수	228	228	228
소멸 저위험	41	20	12
정상지역	57	61	51
소멸주의 단계	55	63	76
소멸위험진입	73	79	78
소멸 고위험	2	5	11
소멸위험지역 소계	75	84	89

<표 6-1> 우리나라 소멸위험 시군구 수

주: 228개 기초자치단체를 기준으로 작성, 제주와 세종은 각각 1개 지역으로 계산

자료: 이상호, 2018. 7, p. 18.

 

한국고용정보원 이상호 연구위원은 “최근의 소멸위험지역은 도청 소재지, 산업도시, 광역대도시로 확산하는 양상”이라며 “지방 제조업의 위기는 지역의 산업기반을 붕괴시키면서 지방의 인구유출을 더욱 가속화했다”고 진단했다. 이 연구위원은 “지역균형발전 정책이 청년인구의 유출을 억제하고 지역의 내생적 성장을 위한 밑거름이 되기 위해서는 물리적 인프라(하드웨어) 중심의 혁신뿐만 아니라 교육과 교통, 주거, 문화 등과 관련된 생활양식(소프트웨어)의 혁신이 이뤄질 수 있도록 획기적인 전환이 필요하다”고 강조했다(이상호, 2018. 7, 16면)

고소멸 위험지역은 전국적으로 11개 지역인데, 경상북도의 8개 군이 포함되어 있어 16개 광역시도중 가장 위험한 지역으로 나타났다. 228개 기초자치단체 중 의성군이 가장 위험한 지역으로 나타났고, 그 다음 전남 고흥군, 경북 군위군 순으로 나타났다.

일본정부는 지방소멸이라는 화두를 국가적 차원에서 능동적으로 받아들여 중앙정부조직에 지방창생본부를 두고 대응하고 있다. 우리나라도 지방소멸시대에 대응한 대책을 지금부터라도 대책을 세워 준비해야 한다.