경제 주체별 역할과 지역경제정책 제언! [이춘근교수 정책제언 티스토리 189회]

본 서는 지역경제정책의 연구동향을 살펴보고, 영국과 프랑스, 일본 등 해외 주요국의 지역정책을 진단하고 시사점을 제시하였다. 이어 참여정부 이후 최근까지 정부별 지역경제정책의 진단하고 평가를 한 다음, 향후 우리경제가 추진해야 할 바람직한 지역경제정책 방향과 발전과제를 제시하여 우리경제가 한 단계 도약하는데 도움을 주고자 하였다.

주요 선진국들은 1940, 50년대 총량 위주의 경제성장과 실업해소 및 완전고용정책 등으로 괄목할 만한 성장을 이룩했다. 그러나 불균형 성장을 야기시켜 중심도시와 주변도시가 나타나는 등 지역 간 불균형을 심화시킨 면도 있었다.

전 세계적으로 수도권의 경제력 집중이 과도한 나라는 우리나라와 일본이 극히 심한 편이다. 우리나라는 일본에 비해서도 더욱 더 집중되어 있다고 해도 과언이 아니다. 우리나라가 선진국대열에 진입하기 위해서는 국민들 간의 위화감이나 지역 간의 균형발전 내지 형평성 문제를 해결해야 한다. 국민들의 소득수준이 높아지고 선진국대열에 근접할 수록 이 문제 해결을 위해 노력해야 한다.

참여정부 이후 최근까지 각 정부별 지역경제정책의 추진현황과 문제점 등을 평가한 다음 바람직한 방향을 제시함으로써 신 정부의 지역경제정책 추진에 다소나마 도움이 되기를 바란다. 이와 더불어 지역경제정책의 새로운 방향과 전략을 제시하려고 노력하였는데 이 분야를 연구하는 경제학자들에게도 도움이 되기를 바란다.

 

제1절 경제주체별 역할

1. 중앙 및 지방정부

우리나라가 안정적이고 효율적으로 발전하기 위해서는 경제주체별로 제 역할을 할 때 가능하다. 경제주체는 크게 가계, 기업, 정부, 외국 등으로 구분된다. 외국부문은 논외로 하고, 정부가 해야 할 역할을 정리하면 다음과 같다.

지역경제정책의 추진에 있어서 중앙 및 지방정부의 역할이 중요하다. 중앙정부인 국토건설부에서 계획하여 추진하는 국토종합발전계획과 산업통상자원부가 계획하여 추진하는 산업입지정책도 크게 보면 지역정책의 일종이다. 중앙정부는 일반적으로 자치분권과 지역균형발전에 소극적인 자세를 보인다. 왜냐하면, 자치분권의 강화는 중앙정부의 권력이 축소되기 때문이다. 그러나 우리나라가 선진국에 진입하여 안정적으로 성장하기 위해서는 지역균형발전이 필수적이라는 사실을 직시하고 적극 협조해야 할 것이다. 특히 한정된 재원을 지역간에 배분할 시 중앙정부의 역할이 중요하다. 중앙정부는 시도간의 지역정책을 관리·조정하는 역할을 해야 할 것이다. 특히 지역정책이 선거용으로 사용되거나 정권이 바뀔 때 마다 좋은 지역정책마저도 폐기되는 현상을 막아야 한다. 중앙정부는 자치분권과 지역간 균형발전을 위한 제도적 기반을 구축하는데 적극 노력해야 한다.

중앙정부 주도로 실시하고 있는 지역산업 육성정책이나 광역경제권 사업을 지방이 주도적으로 할 수 있도록 과감하게 중앙정부의 권한을 지방에 이양해야 한다. 이와 더불어 중앙정부 주도로 되어 있는 재정권한을 지방에 대폭 이양해야 할 것이다. 즉 현재의 국세와 지방세 비율 8대 2 비중에서 6대 4 비중으로 지방정부의 재정권한을 대폭 상향 조정해야 한다.

 

지방정부는 자치분권과 재정분권, 지역균형발전을 위해 적극 노력해야 한다. 무엇보다도 각계 각층의 의견을 경청하고 수렴하여 해당 지자체가 가장 효율적으로 발전하기 위해서는 어떻게 해야 하는가를 파악하기 위해 노력해야 한다. 해당 지자체가 처한 현실을 직시하고, 전문가들의 의견을 적극 수렴하면서 장기 비전을 제시하고 실행해야 한다. 장기 비전은 제시한다고 해서 저절로 이루어지는 것은 아니다. 그것을 추진하기 위해서는 무엇보다도 투자재원이 있어야 한다. 투자재원이 확보되지 않은 계획은 허공에 불과한 계획일 뿐이다. 따라서 해당 지역에 맞는 효율적인 계획을 수립하고 이를 구체적으로 실행하기 위한 투자재원 확보방안 등 보다 세부적인 방안을 치밀하게 준비해야 한다. 이 책에서 제시된 좋은 정책제안도 수용할 것은 수용하여 정책화해야 할 것이다.

지방정부는 중앙정부로부터 사업예산을 받아내는데 신경을 많이 쓰는데, 이제부터는 사업수주도 중요하지만 사업성과에 대한 철저한 분석과 피드백으로 유사한 실수를 반복하지 말고, 성과를 확대하는데 신경을 써야 한다.

또한 지방정부는 지역이 주도하는 지역균형발전정책을 실질적으로 수립하여 구체적으로 집행하고, 비전제시자로서의 역할을 해야 한다. 종래의 지역균형발전정책이 중앙정부 주도로 이루어졌다면, 향후에는 지방정부 주도로 이루어져야 한다. 특히 지방정부는 산학연 협력이나 지역산업생태계 조성, 혁신클러스터 조성 시 중심적인 역할을 해야 한다. 비전제시자로서의 역할은 직접할 수도 있고, 산하 관련기관에 위탁이나 협력하여 운영할 수도 있는데, 기업들의 애로사항이나 문제점을 파악하고 해결해 주는 역할을 해야 할 것이다. 그리하여 기업들의 기술수준이나 마케팅능력을 향상시켜 국제경쟁력을 강화시켜 나가야 할 것이다.

 

2. 개인과 시민단체

개인들은 중앙 및 지방정부에서 추진하는 정책에 건설적인 비판을 함과 동시에 협조할 것은 적극 협력하는 선진 시민의식을 가져야 할 것이다. 해당 정부에서 제시하는 각종 정책이나 사업을 면밀히 검토하여 비판할 것은 비판하고, 협력할 것은 협력하여 지역경제가 활성화되도록 하는데 일조해야 할 것이다. 지방정부나 지역사회에서 발표되는 각종 정책이나 사업에 보다 관심을 가지고, 문제점이나 애로사항 및 바람직한 개선방안 등을 관계기관에 적극적으로 제시하는 시민의식이 필요하다.

특히 4차 산업혁명시대 개인들은 배움에는 끝이 없다는 자세로 기존의 기술과 경영체제에 인문학적 상상력과 공감력을 불어넣어 끓임없이 혁신하고 창조해 나가야 할 것이다. 또 자기에게 엄격하고, 남에게 관대하게 살아가는 박기후인(薄己厚人)의 자세로 자기절제와 타인 배려의 마음을 가져야 할 것이다.

시민단체는 본연의 임무인 국정 및 시정 감시자로서의 역할을 강화해 나가야 한다. 잘못된 정책이나 집행사례 등을 지적하여 시정토록 하고, 행정이 정도의 길을 걸을 수 있도록 감시자로서의 역할을 강화해 나가야 한다. 비판을 위한 비판보다는 가능한 한 개선방안이나 대안을 제시하는 건전한 비판자가 되도록 노력해야 할 것이다.

 

2. 기업

기업들은 급변하는 경영환경 하에서 경영혁신을 단행하고, 기술 향상과 품질개선 등으로 국제경쟁력을 확보해 나가야 한다. 기업들은 글로벌 기준에 맞는 관행과 제도를 정립하고, 기업경영의 투명성을 높이는 한편 상시 구조조정을 실시하여 조직의 유연성을 확보해야 한다. 노사관계를 안정시키면서 노사간 협력적 신뢰관계를 구축하여 노동생산성을 향상시키도록 노력해야 한다.

중앙정부의 산업정책과 지방정부의 전략산업이나 광역 선도산업 등의 시책을 면밀히 분석하여 자사에서 취할 수 있는 전략을 모색하고, 기업의 제품조정이나 구조조정 방향도 정부의 시책방향에 맞게 추진하는 것이 위험을 줄일 수 있을 것이다.

4차 산업혁명시대 기업은 혁신을 하지 못하면 시장에서 도태되고, 반면에 기회를 포착한다면 시장을 주도하게 될 것이다. 기업들은 기업가정신의 구현을 통해 기업의 정신과 가치, 철학을 전파하고, 확산시켜 창조적 혁신을 도모하고, 공유가치의 창출과 사회적 정의 실현에도 앞장서야 할 것이다.

 

제2절 정책적 제언과 맺음말

1. 정책적 제언

우리나라는 해방 이후 지금까지 중앙집권적인 체제를 유지해 와서 수도권의 경제력 집중이 강화되었다. 지방자치제가 1997년이후 실시되었지만, 지방 재정분권이 이루어지 못해 여전히 중앙정부 위주의 지역정책이 추진되고 있다.

상술한 바와 같이 과거 참여정부는 다핵공간과 혁신을 강조하였고, 이명박정부는 경쟁력과 일자리를 강조하였으며, 박근혜정부는 국민행복과 지역희망을 강조하였다. 참여정부는 실질적 정책수단 측면에서 혁신정책과 산업정책, 공간 분산정책, 균형발전정책 등을 제시하고, 구체적인 계획은 국가균형발전계획5개년계획(2004-2008년)을 수립하여 실시하였다. 이명박 정부는 5+2 광역경제권 중심의 경쟁력 강화정책, 중앙정부의 행·재정 권한의 지방이양, 수도권과 지방의 상생발전 등을 추진하고 이를 담은 지역발전5개년계획(2009-2013년)을 수립하였다. 박근혜정부는 지역행복생활권 중심의 연계·협력정책, 일자리 창출과 지역경제 활성화 정책, 교육·문화·환경·복지 등 체감형 삶의 질 정책을 제시하고, 이를 담은 지역발전5개년계획(2014-2018년)을 수립하였는데, 장소에서 사람으로 지역발전의 관점 전환과 삶의 질 시책을 강조한 특징이 있다(송우경, 2016, 29-30면).

그리고 지역발전의 공간대상을 보면, 참여정부는 기존 행정구역을 중심으로 추진하였고, 이명박 정부는 5+2광역경제권, 초광역개발권, 기초생활권 중심으로 구분하였고, 박근혜정부는 기존 행정구역과 더불어 63개 생활권을 지역발전정책의 공간단위로 설정하였다.

결국 바람직한 지역정책이 추진되기 위해서는 자치분권과 더불이 지역균형발전정책이 강화되어야 한다. 국가균형발전은 우리나라 헌법 제123조에 명시된 바와 같이 중앙정부의 의무인 동시에 지역민들이 누려야 할 당연한 권리로 인식되고 있다. 본서에서 연구된 결과를 중심으로 정책적 제언을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 제3장 영국과 프랑스 일본 등 선진국의 지역정책을 살펴본 바와 같이 공간단위를 기존 행정구역보다 보다 더 광역적으로 보고 계획을 입안하고 있다. 따라서 우리나라에서도 이명박정부에서 추진한 광역경제권계획이나 초광역개발권 등은 바람직한 측면이 많으므로 계승 발전시키는 것이 필요하다.

둘째, 일본정부는 지역에서도 살기 좋은 환경 확보를 통한 미래 일본사회 유지를 목적으로 지방창생법을 2014년에 제정하고, 이를 토대로 고향창생사업을 추진하고 있다. 우리나라도 향후 지방소멸시대에 대비하여 일본과 같은 가칭 지역진흥법을 제정하고, 지역진흥전략을 적극 추진해야 할 것이다. 일본은 지방창생전략의 일환으로 동경에 있는 23개 대학에 대해서는 10년간 한시적으로 정원을 못늘리게 하였는데(Yasuhiro Kawai, 2018. 9, 5면), 우리나라에서도 적극 검토해야 할 것이다.

셋째, 프랑스의 DATAR(국토·지역발전청)과 같이 현재 우리나라의 지역발전추진기구인 국가균형발전위원회의 기능을 자문기구 성격에서 예산 집행지구 성격으로 보다 강화하여야 할 것이다.

넷째, 제4장에서 살펴본 바와 같이 수도권과 비수도권을 중심으로 특정산업의 투자에 따른 생산파급효과를 보면, 비수도권에 대한 투자파급효과가 수도권에 투자효과보다 훨씬 더 컸다. 따라서 지역간 균형발전논리에 대한 타당성 논리가 검증되었으므로 어떤 정부가 정권을 잡더라도 국가균형발전정책을 강화해야 할 것이다.

6개 광역경제권별로 최종수요 증가에 따른 각종 경제적 유발효과를 분석해 보면, 지방 5개 광역경제권이 수도권에 비해 대체로 더 높았다. 즉 호남권, 충청권, 대경권, 동남권, 강원·제주권 등 5대 광역경제권의 고용 및 부가가치유발계수와 생산유발계수의 전체산업 평균치가 수도권에 비해서 더 높았다. 다만 6대 광역경제권역 중에서 수도권의 생산유발계수의 평균치가 동남권에 비해서 더 높았고, 수도권의 부가가치유발계수의 평균치가 강원·제주권에 비해서 더 높았다. 그리고 산업부문별로 동일한 금액을 투자하더라도 수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권 등에 미치는 파급효과는 약간 씩 다르게 나타났다. 따라서 어떤 투자 프로젝트를 추진할 시 이러한 파급효과를 고려하여 지역적으로 우선순위를 정한 후 투자하는 것이 보다 효과가 있을 것으로 사료된다.

다섯째, 상술한 바와 같이 참여정부에서 문재인정부까지 과거의 지역정책은 정권이 바뀔 때마다 폐지되거나 변경되었다. 그리하여 지역경제정책이나 지역산업정책이 일관성있게 추진되지 못하고, 대통령 임기에 따라 약 5년마다 폐지하거나 크게 변화하였다. 참여정부의 균형발전정책이나 이명박정부의 광역경제권 사업 등은 바람직한 측면도 많았다. 따라서 정권이 바뀌더라도 성과가 있는 바람직한 정책은 일관성있게 추진되도록 해야 할 것이다. 지역경제정책이 선거용으로 사용되거나 정권이 바뀔 때마다 바람직한 경제정책도 폐지되는 현실을 막아야 한다.

여섯째, 지역경제를 살리기 위해서는 해당지역의 전략산업을 지역실정에 맞게 차별적, 집중적으로 육성시켜야 한다. 지역경제가 활성화되기 위해서는 광역경제권 산업이나 시도 전략산업을 지방대학 특성화 학과와 연계시켜 집중 육성하는 차별화가 요구된다고 하겠다. 중앙정부는 이들 광역 협력산업 및 전략산업과 관련된 전문인력을 해당 지방대학이 집중 육성할 수 있도록 대학별 특성화를 유도하고, 산학연 협력이 강화되도록 지원해야 한다. 그렇게 하면 해당 지역에서 졸업한 학생들이 해당지역 중견기업에 취업하여 평생 그곳에서 살 수 있기 때문에 대학 교육과 직장의 선순환구조가 확립될 수 있다.

일곱째, 지역이 지속가능한 발전을 하기 위해서는 공급자 중심의 정책기획에서 수요자 중심의 정책기획으로 변경되어야 한다. 수요자 중심의 계획이 운영되기 위해서는 지원 대상과 지원 수단이 좀 더 다양해져야 하므로 다양한 지원수단을 마련해야 한다. 지역이 지속가능한 성장을 유지하기 위해서는 지역의 경제주체들이 주도적으로 발전시키는 내발전 발전전략을 강화해야 한다.

여덟째, 지역 산업의 발전을 위해서는 전략 및 주력산업 위주의 정책에서 산업생태계를 효율적으로 구축하는 정책으로의 전환이 요구된다. 지역산업 생태계는 일정 지역 내에서 산업생태계로서 중요 업종 중심의 가치사슬 구조를 근간으로 기업 간 연계구조와 혁신 활동이 유기적으로 결합하는 진화발전 시스템을 의미한다. 지역산업 혁신 생태계는 권역 내 업종 간 연계와 융합을 활성하고, 1차와 2차, 3차 산업간 가치사슬 확대를 도모함으로써 지역 내에서 다양한 일자리를 창출하는 데 기여할 수 있다.

아홉째, 지역경제의 활성화 기반을 강화하기 위해서는 자치분권과 재정분권의 확립이 필요하다. 자치분권과 지역균형발전은 상호 연관성이 높으므로 자치분권을 추진하는 자치분권위원회와 지역균형발전을 담당하는 국가균형발전위원회가 상시적으로 상생 협력하는 협력적 거버넌스를 구축해야 한다. 이를 통하여 정책적 우선순위를 정하고 바람직한 전략을 선택한다면 지역정책의 효과는 배가될 수 있을 것이다.

열 번째, 우리나라 대도시와 지방도시를 막론하고 고령화와 저출생으로 인구증가율이 감소하면서 지방소멸에 대한 우려가 커지고 있다. 저출생과 고령화로 인구가 급속히 줄어들고 농어촌의 젊은이들이 대도시로 빠져나가면서 가까운 미래에 전국 지자체의 상당 부분이 소멸될 수 있다. 일본정부는 지방소멸이라는 화두를 국가적 차원에서 능동적으로 받아들여 중앙정부조직에 지방창생본부를 두고 대응하고 있다. 우리나라도 지방소멸시대에 대비하여 지방창생을 위한 법률적 기반을 마련하고 강력한 지방진흥정책을 마련하여 추진해야 할 것이다.

끝으로, 국가균형발전정책이 지나치게 획일적인 평등주의에 입각하여 지역간 나눠먹기식 자원배분에 얽매이다 보면, 지역간 중복투자와 같은 자원의 비효율적인 배분을 초래할 수도 있다. 이러한 잘못을 범하지 않도록 정책의 지혜를 모으는 것도 상당히 중요하다고 하겠다.

 

2. 맺음말-에필로그

이 책은 최근 지역경제정책의 연구동향과 이슈를 살펴보고, 영국과 프랑스, 일 본 등 선진국의 지역정책동향을 살펴본 다음 시사점을 제시하였다. 그리고 지역 간 균형발전논리의 타당성을 검증하기 위해 수도권과 비수도권, 그리고 광역경제권별로 투자에 따른 경제적 효과를 비교하여 분석하였다. 분석결과 일반적으로 비수도권에 대한 투자가 수도권에 대한 투자보다 더 높아 지역 간 균형발전논리가 타당한 것으로 나타났다. 이어서 우리나라에 맞는 새로운 전략으로 여섯가지 전략을 제시하였다.

 

본 서를 서술하는 과정에서 제한된 6개월의 연구기간 내에서 서술하다보니 많은 시간을 투자해서 검토하지 못했다. 그렇지만 이 분야에 대한 연구는 과거부터 연구하여 왔기 때문에 어느 정도 자신이 있었고, 자료도 일부 있었다. 그렇지만 주요 선진국의 지역경제정책을 충분히 검토하지 못했고, 정책 제언도 약간의 논리적 비약이 있을 수 있다. 아쉬운 점은 지역경제정책에 지역발전정책을 연구하여 융합한다면 거시적인 지역정책이 될 수 있기 때문에 보다 현실감있는 정책을 제시할 수도 있었을 것이다. 이 분야는 후속 연구과제로 남겨 두고자 한다. 본 서의 부족한 부문이나 개선사항에 대해서는 독자여러분들의 질정을 바란다.

끝으로 본 서가 이 분야를 연구하는 학자들이나 정책 입안자, 공무원들에게 도움이 되고, 향후 우리나라 지역경제정책의 수립에 다소나마 기여하기를 바란다.