노무현정부와 이명박정부의 지역경제정책의 진단과 평가! [이춘근교수 지역경제정책 티스토리 64회]

 

제1절 참여정부의 지역경제정책 진단과 평가

참여정부는 2002년 12월 19일 제16대 대통령 선거에서 당선된 노무현 대통령이 이끌었던 정부이다. 제6공화국 4번째 정부로 기간은 2003년 2월 25일부터 2008년 2월 24일까지다. 당시 인수위에 따르면 참여정부란 명칭은 우리나라 민주주의를 국민의 참여가 일상화되는 참여 민주주의의 단계로 발전시키겠다는 점과 진정한 국민주권의 시대를 열겠다는 의미에서 정해진 명칭이라고 하였다.

참여정부의 국가균형발전의 비전은 ‘전국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회건설’이고, 목표는 ‘혁신주도형 지역발전으로 자립형 지방화 달성’ 으로 설정하였다. 이를 위한 핵심 추진정책으로 지역혁신역량 강화, 지역전략산업의 육성, 공공기관 지방이전 및 혁신도시 건설, 신도시권 발전정책 등이 포함되었다.

 

1. 정책 현황과 진단

가. 국가균형발전을 위한 3대 특별법 제정

지난 1960년대 이후 심화되어 왔던 우리나라 지역불균형 문제는 좀처럼 해결책을 찾지 못하자 참여정부는 국가균형발전을 국정의 최대과제로 추진하였다. 참여정부의 지역발전정책의 이론적 근거를 보면 새로운 경제 사회여건에 부합하기 위해 지역에 산업클러스터를 육성하고, 거버넌스적 지역경영과 지역혁신체제구축을 국가균형발전을 위한 수단으로 활용하였다. 참여정부 이전에도 균형발전정책이 있어 왔으나 참여정부처럼 균형발전정책을 전면에 내세운 정부는 없었다.

참여정부는 과거 어떤 정부보다도 강력한 지방화 프로젝트를 추진하였고, 국가균형발전특별법 등 지방화 관련 3대 특별법의 제정과 더불어 국가균형발전위원회를 출범시켰으며, 균형발전 특별회계를 통해 재원의 뒷받침을 하였다. 좌절된 행장수도 이전 대신에 행정중심복합도시를 추진하여 박근혜정부에 와서 완성하였고, 혁신도시의 건설도 추진하였다(김민배, 2016, 260-261면).

참여정부는 국가균형발전을 위한 3대 원칙으로 ① 지방분권, 지역균형발전, 신행정수도 건설 등 종합적인 지방화 추진, ② 자립형 지방화와 지역혁신체계 구축, 지방경제의 혁신주도형 경제로의 전환, ③ 지방우선 육성과 수도권의 계획적 관리를 통한 지방과 수도권의 상생발전 등을 제시하였다. 그리고 국가균형발전 7대 과제를 추진하기 위해 「국가균형발전특별법」, 「신행정수도건설특별법」, 「지방분권특별법」 등 3대 특별법을 2003년 12월에 제정하였다.

국가균형발전특별법은 지역의 특성에 맞는 발전과 지역 간의 연계 및 협력 증진을 통하여 지역경쟁력을 높이고 향상시켜 지역 간의 균형있는 발전을 도모하는 것을 목적으로 하였다. 지방분권특별법은 지방자치의 내실화를 위해 교육·경찰·재정 등에 있어서 자치권을 강화하고, 실천계획의 추진상황을 심의·평가하는 '지방분권추진위원회'를 대통령 소속하에 두도록 하였다. 교육자치제 개선과 자치경찰제 도입, 지방재정 건전성 강화, 자치행정 역량강화, 지방의회 활성화, 지방선거제도 개선, 주민참여 확대, 자치행정의 책임성 강화 등을 담고 있다.

신행정수도건설특별법은 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하기 위하여 행정중심복합도시를 건설하는 방법 및 절차에 관하여 규정함으로써 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화를 목적으로 제정되었다. 신행정수도의 이전문제가 위헌문제로까지 확대되자 참여정부는 2005년 3월에 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법을 제정하여 시행되었다. 행정중심복합도시는 대통령을 제외한 중앙행정기관과 그 소속 기관을 이전하여 행정기능이 중심이 되는 복합도시로 새롭게 건설하는 도시를 말한다. 참여정부는 수도권 집중에 따른 폐해를 막기 위해선 국가균형발전을 추구해야 한다고 주장하였고, 그동안의 계획이 수도권 집중을 막을 수 없다고 판단하여 중앙정부를 지방으로 이전하는 계획을 수립하게 되었다고 하였다.

 

2. 혁신도시 건설

참여정부는 수도권에 집중되어 있는 중추행정기능을 지방에 분산시키기 위해 공공기관을 혁신도시로 명명된 지방 주요도시에 분산 배치하였다.

혁신도시는 이전공공기관을 수용하여 기업·대학·연구소·공공기관 등의 기관이 서로 긴밀하게 협력할 수 있는 혁신여건과 수준 높은 주거·교육·문화 등의 정주환경을 갖추도록「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」에 따라 개발하는 미래형 도시를 말한다. 여기서 이전공공기관은 「국가균형발전 특별법」에 따라 수도권에서 수도권이 아닌 지역으로 이전하는 공공기관과 국무회의 심의를 거쳐 혁신도시로 이전하는 중앙행정기관을 말한다.

혁신도시는 지방이전 공공기관과 지역 내 산·학·연·관 사이의 네트워킹을 통해 혁신을 창출하고 확산해 지역발전을 견인하는 지역거점으로서 조성된 것이다. 참여정부는 2005년 이후 수도권에 소재하는 공공기관을 지방으로 이전하고 11개 광역시·도에 10개 혁신도시를 건설하는 지역발전정책을 추진하였다. 혁신도시는 모두 4가지 유형으로 건설되었으며, 시도별 지식산업과 연계된 시도별 테마를 설정하여 지역별로 특색있는 도시로 개발될 계획이었다. 혁신도시의 4가지 유형은 지역발전을 선도하는 혁신거점도시, 지역별 테마를 가진 개성있는 특성화도시, 누구나 살고 싶어하는 친환경 녹색도시, 학습과 창의적 교류가 활발한 교육문화도시 등이다.

공공기관의 시도별 배치의 기본방향은 수도권과 대전청사와 대덕연구단지가 있는 대전을 제외한 12개 광역시·도에 형평성 원칙에 따라 배치하였고, 공공기관 지방이전의 효과를 극대화하기 위하여 이전기관을 최대한 유사한 업무를 수행하는 동일 기능군으로 분류하였다.

이전대상 공공기관은 아래 표에서 보는 바완 같이 혁신도시에 115개 기관이 이전하는 등 전체적으로 153개 기관이 이전하였다.

 

지역	계	소속	공기업	준정부기관	기타 공공기관
전체	153(28)	44	16	48(4)	45(24)
혁신도시	115(13)	32	13	44(3)	26(10)

<표 4-1> 이전대상 공공기관 현황

자료: 국토교통부, 혁신도시 앱(http://innocity.molit.go.kr), 2018.6.25.에서 인용

 

 

3. 산업클러스터와 지역혁신체계(RIS) 구축

참여정부는 지역산업정책적 측면에서 혁신 및 산업클러스터 정책을 추진하였다. 참여정부는 국가균형발전정책을 효과적으로 추진하기 위해 국가균형발전위원회를 출범시켰고, 지방 광역시도마다 지역혁신협의회를 구성하여 운영하였다. 우리 경제가 한 단계 도약하기 위해서는 과거 산업화 시대의 요소투입주도형 전략에서 벗어나 혁신주도형 전략으로 전환되어야 한다고 보았다. 혁신은 단순히 첨단기술개발만을 의미하는 것이 아니라 정치, 경제, 사회, 문화 등 다양한 분야에서 새로운 아이디어, 지식, 기술을 창출하는 모든 활동을 의미한다.

클러스터(clusters)는 다양한 주체들이 지리적으로 인접하여 상호 지식을 교류함으로써 지리적 집중체를 의미한다. 최근에는 효율적인 네트워크에 의해서 혁신이 이루어 질 수 있기 때문에 지리적 인접체는 크게 중요한 것이 아니다. M. E. Porter는 특정분야에서 경쟁 또는 협력관계인 기업, 전문 공급업체, 서비스제공업체, 관련 산업의 기관들이 지리적으로 인접하고 있는 그룹 또는 결집체라고 정의했다. 클러스터의 지리적 범위는 상당히 다양하여 한 도시, 일국 내 한 주가 될 수도 있고, 인접한 여러 국가들의 결집체가 될 수도 있다. 산업클러스터(industrial cluster)는 생산요소의 전ㆍ후방 연관관계 및 거래비용 절감 등 경제원리에 따라 특정산업과 기업들이 지리적으로 연계된(네트워크된) 단순 집적지(simple cluster)를 의미한다. 보다 구체적으로는 산업들이 특정 공간에 집중해 있으면서 이들 산업 간에 네트워킹은 물론이고, 산업을 지원하는 다양한 관련 주체들 간에 공식적·비공식적 협력관계가 형성되어 지역 내 해당 기업들의 혁신능력과 경쟁력이 상호 상승적으로 성장하거나 성장할 가능성이 있는 지역을 의미한다.

혁신클러스터(innovative cluster)는 인접한 혁신주체 간의 상호작용과 체계적인 네트워킹을 통해 학습과정의 제도화와 지속적인 혁신의 창출, 생산성 향상이 이루어지는 지리적 공간을 의미한다. 보다 상세히 설명하면, 지역내 경제주체들 간에 새로운 기술과 혁신에 대해 집단학습이나 기술이전 등을 통해 조직적·문화적 접근성이 학습능력으로 발전하고, 집단학습을 통해 형성된 잠재적 혁신능력이 실질적인 성과로 전환될 수 있도록 지원하는 여러가지 지역혁신체계가 구축되어 있는 경우를 말한다. 산업클러스터가 혁신클러스터로 발전하기 위해서는 집단학습과 혁신지원체계 구축이 무엇보다도 필요하다. 혁신클러스터는 혁신주체들 간의 집단학습은 물론이고 혁신 지원제도와 창업 지원제도 등을 통해 지역과 국가의 테두리를 넘어 세계적 수준에서 혁신을 창출, 확산, 활용하는 거점역할을 수행한다(국가균형발전위원회, 2005, pp. 18-19).

지역혁신체계(regional innovation system: RIS)는 지역내의 다양한 혁신주체들이 긴밀한 네트위크를 통해 다양한 분야에서 역동적으로 상호 협력하고, 공동 학습함으로써 지역발전을 도모하려는 개방적 시스템을 나타낸다. 다시 말하면 지식을 창출하는 혁신주체의 역량 확충, 혁신 인프라 구축, 효율적인 거버넌스 혁성 등을 기반으로 혁신을 체계적으로 접근하려는 시스템이라고 할 수 있다. 지역혁신체제를 구축한다는 것은 혁신주체들의 존재와 이들 간의 네트워킹 및 혁신을 촉진하는 문화를 의도적으로 형성하는 것이다. 지역혁신체제와 혁신클러스터는 밀접한 연관성을 갖는데, 혁신클러스터는 다양한 혁신주체들간의 네트워크로 이루어지고, 지역혁신시스템은 혁신클러스터로 구성된다.

클러스터의 구성주체는 비전 제시자(vision provider), 시스템 통합자(system organizer), 전문공급업자(specialized supplier) 등 3자로 구분될 수 있는데, 이들 주체 간의 상호작용과 분업 네트워크가 제대로 작동해야만 성공적으로 유지ㆍ발전될 수 있다. 주요 선진국들은 지식과 기술이 국가의 명운을 좌우하는 것으로 인식하고, 자국 내 각 지역에 혁신 클러스터를 조성하기 위해 치열한 경쟁을 벌이고 있다. 지역혁신에 성공한 대표적인 사례들은 미국의 실리콘밸리, 프랑스의 소피아 앙티폴리스, 영국의 캠브리지 테크노폴, 스웨덴의 시스타, 독일의 바덴뷔르템베르크, 핀란드의 오울루, 대만의 신주과학산업단지 등이다. 이들 사례가 보여주는 것은 지역을 단위로 다양한 혁신주체들 사이의 긴밀한 협력 네트워크가 구축되어야만 국가의 선진화가 가능하다는 사실이다.

RIS의 모형은 구축단위별, 추구하는 사업내용에 따라 여러 가지 형태로 구분될 수 있다. 지역의 기반여건에 따라 훨씬 탄력적인 모형의 개발이 가능하다. RIS는 혁신주체의 역할에 따라 대학주도형, 연구기관 주도형, 기업 주도형, 외국인 투자 주도형 등으로 나누어지기도 한다. 미국의 실리콘벨리는 스탠포드대학 등이 주도하는 대표적인 대학주도형의 RIS에 해당하고, 우리나라의 대덕연구단지와 소피아 앙띠폴리스는 연구기관 주도형의 RIS에 해당한다. 또한 기업주도형의 대표적인 예로는 스웨덴의 시스타, 핀란드 울루, 일본의 도요타 등을 꼽을 수 있다. 외국인 투자 주도형은 영국 웨일즈지방의 혁신사례를 들 수 있다.

선진국의 혁신클러스터를 분석해 보면, 혁신클러스터가 활성화되기 위해서는 다음의 조건이 필요한 것으로 분석된다. 첫째, 대학과 기업, 정부기관, 연구기관 등 다양한 혁신주체들이 네트워킹을 형성하여 공동학습과 공동 기술개발, 혁신창출을 위해 긴밀하게 협력해야 한다. 둘째, 혁신클러스터의 인접지역에 기업과 대학 등 혁신주체들에게 종합적 서비스를 제공해 줄 수 있는 단일 접촉창구를 마련할 필요가 있다. 셋째, 기술평가와 이전이 활발하게 이루어져야 하며, 신기술 창업을 통해 혁신기업을 양산해 나가야 한다(이성근·이춘근·나부몽, 2018; 32-34).

우리나라도 향후 지역 내 기업, 대학, 연구기관, 지방정부 등 다양한 혁신주체들 간의 협력네트워크를 강화함으로써 지역혁신체제를 구축해 나가야 한다. 이를 위해 전국 각 지역의 특성에 맞는 혁신클러스터를 조성하고, 혁신의 모범사례를 상호 학습할 수 있도록 지역 내에 혁신분위기를 고취시켜 나가야 할 것이다.

 

4. 지역 전략산업 진흥정책

참여정부는 분산·분업정책을 중심으로 지역산업발전정책을 추진하였다. 분산정책은 중앙부처 이전을 위한 세종시와 중앙정부 산하 공공기관의 이전을 위한 혁신도시 건설을 통해 달성하고자 하였다. 분업정책으로는 지역전략산업 육성사업을 추진하였다.

지역전략산업이라는 용어는 학문적 용어라기보다는 정책적인 용어인데, 지역산업 중에서 전략적으로 중요하여 육성하는 산업을 의미한다. 참여정부시 주요 전략산업의 지역적 차별화를 보면, 바이오 분야는 경기(의약), 충북(신약, 장기), 대구(바이오 신소재) 등이고, 전자․정보분야는 대구․경북(모바일), 광주(광전자), 충남(디스플레이) 등으로 차별화되었으며, 정보통신분야는 서울(디지털 미디어), 대전(통신기기), 경기(IT 부품) 등으로 차별화되었다.

지역별 전략산업은 지역별 산업기반과 공간 특성을 고려하고 산업집적활성화 기본계획상의 전략산업을 반영하였다. 또한 지역 내에 이미 집적지가 형성되어 있는 기존 주력산업의 구조 고도화와 지식기반 신산업의 균형있는 발전을 도모하고, 차세대 성장동력산업의 경우는 시․도 여건에 따라 별도의 전략산업 또는 전략산업의 세부 중점 분야에 포함시켰다.

제1차 국가균형발전 5개년계획(2004~2008년)에서 선정된 전략산업은 광역시․도별로 4개씩 선정하여 추진하였다. 대구는 섬유, 메카트로닉스, 전자정보기기, 생물산업 등이고, 경북은 전자정보기기, 생물한방, 신소재부품, 문화관광산업 등이다. 또한 참여정부는 전략산업보다는 규모나 비중이 적지만 해당지역의 특화산업에 속하는 분야를 지연사업이라 명명하여 지원하였다.

우리나라에 해당 지역별 지연산업은 광역도시별 지역혁신 5개년계획에 선정되어 있다. 시․도별 지연산업 현황을 보면, 서울지역의 지연산업은 인쇄산업, 문화․관광산업 등이고, 대구지역의 지연산업은 문화콘텐츠산업, 비즈니스서비스업, 안경산업, 소프트웨어산업, 전시․컨벤션산업, 출판․인쇄산업 등이며, 경북지역은 섬유기계산업, 한방산업, 인삼가공산업, 문화축제 이벤트산업, 농산물 가공 및 시설 채소업, 수산물가공 및 해양산업, 전통 직물산업, 포도가공산업, 마늘가공산업, 화훼산업 등 10개 산업이 선정되었다.

 

지 역	국가균형발전 5개년계획 관련 전략산업
서 울	정보통신	바이오	디지털컨텐츠	금융․기업지원서비스
경 기	정보통신	생명	문화컨텐츠	국제물류
인 천	기계․금속	자동차	정보통신	물류
부 산	기계부품	영상IT	항만물류	관광컨벤션
대 구	섬유	메카트로닉스	전자․정보기기(모바일․나노)	생물
광 주	광산업	정보가전	자동차부품	디자인문화
대 전	정보통신	생물	첨단부품소재	메카트로닉스 (지능형로봇)
울 산	자동차	정밀화학	조선해양	환경
강 원	의료기기	바이오	신소재․방재	관광문화
충 북	반도체	이동통신	바이오	차세대전지
충 남	전자정보기기	생물(농축산바이오)	자동차부품	첨단문화(영상미디어)
전 북	자동차․기계	생물(발효식품)	대체 에너지	문화관광
전 남	신소재․조선	생물(기능성식품, 농업생물)	문화관광	물류
경 북	전자정보기기	생물․한방(농업생물, 해양생물)	신소재부품	문화관광
경 남	지식기반 기계	바이오(생물소재)	지능형 홈	로봇
제 주	건강 뷰티생물 (향장품+해양생물)	디지털 콘텐츠	친환경농업	관광

자료: 국가균형발전위원회․산업자원부, 2004. 8, ｢제1차 국가균형발전 5개년계획: 지역혁신발전계획｣, p. 9.

 

 

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2. 진단과 평가

참여정부의 지역균형발전정책의 가장 큰 성과는 지역균형발전 정책이 본격적으로 국정의 주요 과제로 설정되고, 각종 분산정책과 분권정책, 혁신정책이 본격적으로 추진되었다는 데 있다. 이 과정에서 국가균형발전이 정부 부처 내에서 상위정책으로 자리매김하게 되었고, 지역발전정책의 위상을 핵심 국정과제 수준으로 강화하였다는 데 있다.

그리고 국가균형발전 정책을 추진하는 과정에서 지역균형발전정책을 추진하기 위한 제도적, 조직적 근거가 마련된 것도 긍정적이다. 국가균형발전위원회, 국가균형발전특별회계가 신설되었고, 균형발전영향평가제도 등도 마련되었다. 지방정부가 일곱째, 자율적으로 사용할 수 있는 지방교부세율이 15%에서 19.24% (분권교부세율 포함)로 상향되었고, 국고보조금보다 지방정부의 자율성이 높은 국가균형발전특별회계가 신설되었다(강현수, 2004). 또 주민 직접참여를 활성화할 수 있는 주민소송제와 주민소환제가 어느 정도 제도화되었다

지방에서는 지역혁신5개년계획과 지역혁신협의회와 연구회가 구성되어 균형발전을 위한 조직적인 기반이 마련되었다. 이를 통해 지방에서도 지역발전의 책임주체로 스스로를 인식하게 되었으며, 지역혁신정책의 추진에 따라 지방대학과 지역기업, 지방정부간의 관계가 재정립되었다. 또한 지역균형발전정책이 단순히 낙후지역 지원정책을 넘어서서 지역경쟁력 강화정책으로 발전하게 되었다는 점이다. 지역발전정책이 지역이 경쟁력을 갖추기 위한 기반을 형성하는 과정으로 이해하게 되었고, 광역적인 협의나 초 광역권 형성 등을 통해 지역이 경쟁력 기반을 갖추기 위한 노력을 경주하게 되었다는 것은 긍정적이다.

노무현정부의 지역간 균형발전정책은 지방에서 볼 때 긍정적인 평가도 많이 있었다. 그러나 반쪽의 행정수도 이전으로 대규모의 자원낭비와 국민의 불편을 초래하여 국제경쟁력을 오히려 약화시킨 포풀리즘적 정책이라는 극단적인 비판을 가하는 학자들도 있다. 참여정부의 균형발전정책은 기본적으로 균형발전이론을 지향하였음에도 불구하고 불균형발전이론에 의존하였던 과거 정부들이 추진한 성과와 비교해서 뚜렷한 성과를 내지 못했다는 평가를 받고 있다(차재권, 2017; 151면)

또한 선정된 전략산업이 주로 제조업 중심으로 되어 있어 서비스산업 업종이 거의 없다는 점과 전략산업의 선정에 있어 지역산업의 잠재력을 제대로 고려하지 못했고, 지역간 중복선정이 이루어져 실질적인 성과를 이끌어내지 못하였다고 할 수 있다. 그리하여 인접 광역지자체간 산업별, 기능별 광역클러스터를 형성하여 상호 시너지효과를 도모하는 데에도 한계를 가지고 있었다.

참여정부의 지역균형발전정책도 기존의 정책수립과 추진체계상의 한계를 벗어나지 못하였다. 지역균형발전을 위해 다양한 정책을 추진하였지만, 산발적으로 추진됨으로써 중복과 비효율을 발생하였다(이호영, 2006, 182-183). 행정중심복합도시와 혁신도시, 기업도시와 같은 신도시 개발이 별도의 법률에 의해 추진되었으며, 낙후지역 지원을 위한 정책이나 지방대학의 인력양성사업도 다수의 부처에서 경쟁적, 중복적으로 추진되었다. 이와 같이 유사한 목적을 지닌 정책들이 서로 보완관계를 지니지 못하고, 개별적으로 추진됨으로써 전체적인 효율성이 떨어졌다고 할 수 있다. 특히 청와대와 국회가 서울에 있고, 정부 주요부처만 세종특별시에 있어 기관장들은 회의를 위해 국회와 서울에 자주 다니느라 업무의 효율성이 크게 떨어졌다고 이야기하고 있다.

참여정부의 부동산 정책도 공급확대정책보다는 가격규제 위주의 정책으로 성공하지 못하였다. 김대중 정부 후기쯤부터 상승하기 시작한 아파트가격은 참여정부 5년간 크게 상승하였다. 참여정부가 수요와 공급의 법칙을 무시하고 공급을 억제하는 정책을 추진하면서 오히려 아파트값 상승을 부채질했다는 비판을 받기도 하였다. 참여정부는 무리하게 부동산(아파트)가격을 통제하였고 참여정부가 추진한 아파트 분양가 상한제, 원가공개 등은 시장경제 원리를 무시하는 조치라고 주장하는 학자들도 많았다. 결국 분양가 상한제는 2015년 3월에 폐지되었다.

 

제2절 이명박정부의 지역경제정책 진단과 평가

이명박정부는 2008년 2월 25일 취임한 이명박 대통령이 5년간 이끈 정부이다. 1988년에 시작된 제6공화국의 5번째 정부로서 기간은 2008년 2월 25일부터 2013년 2월 24일까지이다. 제6공화국 5번째 정부로 2008년 2월 25일 출범해 2013년 2월 24일까지 5년간 존속하였다. 한때 ‘실용정부’라는 명칭이 고려된 적도 있었지만 사용치 않았고, '경제정부'나 '일하는 정부' 역시도 고려가 되었으나 이명박의 브랜드 파워를 부각하고 이명박의 실용주의에도 어긋난다는 이유에서 이명박 정부를 공식 명칭으로 채택하였다.

이전 정부까지는 참여정부, 문민정부, 국민의 정부 등 각 정권마다 추구하는 핵심 가치를 담아 정권의 이름을 사용하였으나, 과거의 패턴을 반복하는 것은 구태의연하다고 보고, 처음으로 대통령의 실명을 공식적으로 정부 이름에 사용하게 되었다.

 

1. 정책 현항과 진단

가. 광역경제권 선도산업 육성

이명박정부는 국가균형발전특별법을 개정하여 균형발전의 정신을 약화하고, 국가균형발전위원회를 2009년 4월 지역발전위원회로 개칭하고, 광역 및 지역발전특별회계, 지역발전5개년계획으로 변경하였다. 정책의 주요 특징으로는 초광역개발권(4+3벨트), 광역경제권(5+2), 기초생활권 등 3차원 공간전략을 추진하였다. 이명박 정부는 지역발전의 키워드를 균형에서 발전으로 바꾸었고, 지역의 글로벌 경쟁력을 강화하기 위해서 행정단위를 초월한 광역경제권 계획을 강화하였다는데 특징이 있다.

광역경제권은 지역 간 연계 및 협력을 통해 지역경쟁력을 효율적으로 향상시키기 위하여 기존의 경제․산업권의 범위와 문화적 동질성 등을 고려하여 설정한 새로운 지역발전권역이다. 광역경제권은 광역시와 간에 분절되었던 경제․산업적 연계관계를 복원하여 지식의 창출·확산·활용 시스템을 활성화하고, 광역경제권 단위의 핵심 산업군을 중심으로 경쟁력을 갖춘 산업클러스터로 육성하는데 초점을 두었다. 이를 위해 이명박정부는 기존 16개 시·도를 5+2개의 광역경제권으로 재편하였다. 광역경제권은 16개 시·도를 인구, 산업, 인프라, 역사·문화적 동질성, 지역정서 등을 고려하여 수도권(서울, 인천, 경기), 충청권(대전, 충남, 충북), 호남권(광주, 전남, 전북), 대경권(대구, 경북), 동남권(부산, 울산, 경남) 등 5대 광역경제권과 2대 특별광역경제권역인 강원권, 제주권 등 2개 권역을 포함하여 5+2 광역경제권역으로 구분하였다.

광역경제권 개발은 지역의 경쟁력이 국가의 경쟁력을 좌우한다는 시대적 인식에 기초하고 있다. 세계 각국은 지역 경쟁력 확보를 위해 광역화와 분권화를 동시에 추진하고 있는데, 우리나라는 여전히 글로벌 시각에서의 지역경쟁력 제고보다는 행정구역에 고착되어 소지역 이기주의에 집착하고 있고, 행·재정적 권한의 중앙집중으로 지역의 자율성이 약화되어 있다는 문제의식에 기초하고 있다.

각 광역경제권은 규모의 경제, 지역 간 연계·상생, 지역별 특화, 지방분권을 정책기조로 하여 정책방향과 전략 과제를 포함하는 광역경제권발전계획을 수립하여 추진하였다. 광역경제권별 발전비전으로는 수도권이 ‘선진 일류국가를 선도하는 글로벌 비즈니스 허브’, 충청권은 ‘과학기술과 첨단산업의 중심, 대한민국의 실리콘밸리’, 호남권은 ‘21세기 문화예술과 친환경 녹색산업의 창조지역’, 대경권은 ‘전통문화와 첨단 지식산업의 신성장지대’, 동남권은 ‘환태평양 시대의 기간산업 및 물류 중심지’ 등을 설정하고 추진하였다. 또한 강원권은 ‘환동해권 관광휴양 및 웰빙산업의 프론티어’, 제주권은 ‘아시아 최고 수준의 국제자유도시’ 등을 광역경제권의 발전비전으로 설정하였다(한국학중앙연구원, 한국민족문화대백과, 광역경제권 내용). 이러한 정책목표를 달성하기 위한 산업 육성과 인프라 구축 등에 관한 선도 프로젝트를 추진하고, 용지공급과 규제개선 등 추진기반을 마련하며, 광역경제권발전위원회 등 정책 추진기구를 구성·운영하여 체계적이며 일관성 있는 정책추진을 해 나갔었다.

참여정부는 광역경제권별로 2개의 선도산업을 선정하여 집중 지원하였다. 대경권은 IT융복합산업과 그린에너지산업이고, 동남권은 수송기계, 융합부품소재 이다.

 

권 역	선도산업
수도권	지식정보산업
충청권	의약 바이오, New IT
대경권	IT 융복합, 그린에너지
동남권	수송기계, 융합부품소재
호남권	신재생에너지, 친환경 부품소재
강원권	의료융합, 의료관광
제주권	물산업, 관광레져

자료: 지식경제부(2008), “5+2 광역경제권 선도산업 모두 확정”, 2008. 12. 22.

 

그리고 이명박정부는 참여 정부에서 추진해 오던 지역연고산업과 지역혁신센터 조성사업을 통합하여 2010년부터 지역특화산업으로 명명하여 지원하였다. 지역특화산업 육성사업은 시․군․구 단위 지역의 특성과 여건에 맞는 산업을 육성하기 위한 사업이다. 이를 위해 산․학․연 등의 지역혁신주체들이 공동 참여하여 기술개발, 인력, 양성, 마케팅 등을 비롯한 기업지원서비스, 네트워크 등의 다양한 협력요소들을 연계하여 추진하였다. 지역특화산업은 지역내 연고(특화)자원의 산업화로 도모하며 이를 위해 지역내외의 산․학․연․관 및 기업지원기관 간의 협력 촉진과 연계강화를 지원하는 사업으로 궁극적으로 지역경제 활성화 및 고용창출을 목표로 하였다.

지역사업인 선도산업육성사업과 특화산업육성사업은 지역산업진흥계획에 포함되어 사업 구상 및 기획에서도 시․도와 공동으로 추진되었으며 사업 집행과정에서도 지역 내 거점기관인 권역별 테크노파크에 의해 추진되었으며 사업 평가에 대해서는 지역 내 거점기관인 지역사업평가원에 의해 이루어졌다.

 

나. 제1차 지역발전5개년계획의 추진

참여정부는 2004년부터 2008년까지 제1차 국가균형발전5개년계획을 수립하여 시행하였다. 이 계획은 국가균형발전 특별법에 의한 법정계획으로 지역간 불균형발전의 폐해를 극복하기 위하여 ‘균형발전을 통한 제2의 국가도약’을 계획의 비전으로 제시하고, ‘지역혁신체계(RIS)에 기반한 역동적 지역발전’을 정책목표로 설정하여 4대 추진전략, 13가지 추진방안, 40개 주요사업을 제시하였다.

이명박 정부는 이 계획의 명칭을 지역발전5개년계획으로 변경하고 2009년부터 2013년까지의 계획을 발표하고 추진하였다. 제1차 지역발전 5개년계획은 '국가균형발전 특별법 제4조(지역발전 5개년계획의 수립)'에 의거하여, 지역 간의 불균형을 해소하고, 지역의 특성에 맞는 발전과 지역 간의 연계 및 협력 증진을 통하여 지역경쟁력과 삶의 질을 향상함으로써 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지하고자 수립하는 5년 단위 법정계획이다. 이 계획은 기존 지역발전정책의 한계를 극복하고 지역의 글로벌 경쟁력 강화를 위해 지역발전정책의 패러다임 전환하고자 '지역경제의 글로벌 경쟁력 확보', '삶의 질이 보장되는 지역공동체 창조'를 비전으로 삼고, 부문별 4대 발전전략과 7개 광역별 발전계획을 제시하였다. 이 계획에서는 주로 광역경제권 선도산업 육성, 광역경제권 인재양성, 30대 선도프로젝트 발굴 등의 내용을 주로 다루고, 지역간 연계발전의 필요성을 특히 강조하였다.

한편 박근혜정부는 2014년부터 2018년까지 제2차 지역발전5개년계획을 수립하여 추진하였는데, 탄핵으로 임기내 마무리를 하지 못하였다. 이 계획에서는 지역희망(HOPE) 프로젝트(2013.7)를 발표하여 지역행복생활권과 주민 삶의 질 개선 중심의 지역발전정책 방향을 제시하고자 '국민에게 행복을, 지역에 희망을'을 비전으로 삼고, 3대 추진전략, 5가지 중점 추진분야, 3가지 추진기반, 5가지 부문별 발전계획에 따른 21개 실천과제 및 시·도 발전계획을 제시하였다.

 

다. 4대강 살리기 사업

이명박정부는 한국형 녹색 뉴딜을 표방하여'4대강 살리기 사업'을 임기 중에 실시하였다. 4대강 사업은 2008년 12월 29일 낙동강지구 착공식을 시작으로 2012년 4월 22일까지 22조원의 예산을 투입해 추진한 대하천 정비사업이다. 이 사업은 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 4대강을 준설하고 친환경 보(洑)를 설치해 하천의 저수량을 늘려서 하천 생태계를 복원한다는 것을 주된 목적으로 하고, 그 밖에 노후 제방 보강, 중소 규모 댐 및 홍수 조절지 건설, 하천 주변 자전거길 조성 등을 부수적 사업으로 하였다.

2008년 당시 환경부가 발표한 자료를 보면, 4대강 살리기 사업의 배경은 우리나라 연평균 강수량은 풍부하나 좁은 국토 및 높은 인구밀도로 인해 1인당 수자원 여건이 열악하고, 수자원 총량이 대부분 손실되어 가용 수자원량이 부족하다는 것이다. 이에 따라 정부는 보 설치와 댐 건설 등을 통해 풍부한 수자원을 확보하고, 홍수예방, 수질개선 및 생태 복원, 환경기초시설 확충 등을 통해 수질을 개선하고 수자원을 효율적으로 활용할 목적으로 추진한다고 하였다.

그러나 이명박정부 임기내 완공을 목적으로 사전 타당성 분석에 관한 연구를 한 다음 추진한 것이 아니고, 졸속으로 처리하였다는데 비판을 받기도 하였다. 4대강 사업은 막대한 자금을 투자하여 추진되었지만, 그 성과는 미미하였다고 할 수 있다. 일부 학자들은 낙동강 강변에 건설한 자전거 도로는 일부 효용성이 있지만, 그 외 사업은 큰 성과가 없다고 혹평하고 있다. 수질 효용성에 대한 평가도 학자에 따라서 약간 다른데, 일부 학자는 여름철 갈수기에 농업용수로 활용할 수 있는 이점도 있다고 주장하지만 대부분의 학자들은 보 건설에 따른 녹조현상의 증가로 수질이 오히려 더욱 악화되었다고 주장하기도 하였다.

 

라. 자원 개발과 과학기술 577정책

이명박정부는 자원 외교를 외교정책의 우선순위로 설정했고, 해외 자원 확보에 적극적이었다. 이명박 정부는 외교정책에서 실용성과 경제이익을 최우선에 내세웠고, 에너지 수입만 해오던 일방적이고 단기적인 자원외교보다는 우리나라의 개발경험이나 인적·물적 자원을 활용해 자원 보유국과 장기적이고 상호 호혜적인 자원 외교를 하는 것이 필요하다고 주장하였다. 대표적인 사업으로는 한국석유공사의 캐나다 하베스트 에너지(Harvest Energy)인수 프로젝트와 이라크 쿠르드 유전 개발, 광물자원공사가 투자한 멕시코 볼레오 구리광산사업, 한국가스공사가 투자한 케나다 혼리버·웨스트컷 광구 개발 등인데, 최근 조사에 의하면 대부분 실패작이라고 평가하고 있다.

최근 국정감사 결과를 보면, 이명박 정부시절 해외자원 개발에 수십조원을 투자했지만, 성과는 미미하고 무리한 해외 자원개발 투자로 천문학적인 손해가 발생하였다고 이야기하고 있다.

한편 이명박정부때 추진한 과학기술정책은 ‘제3차 지방과학기술진흥종합계획’에 종합되어 있다, 이 계획은 지방과학기술의 비전과 목표를 설정하고 중앙정부와 시도별 과학기술시책을 종합․체계화하여 지방과학기술진흥을 위한 실천전략을 제시했다. 비전은 ‘자율적 성장동력을 갖춘 특성화된 지역발전 실현’이며 이에 따른 목표로 4대 분야를 제시하였다. 즉 지역의 성장동력과 연계한 지역맞춤형 R&D 지원강화, 지역에 고용․정착하는 과학기술 인재양성, 지역의 연구개발거점간 연계활성화를 통한 협력체제 강화, 지역의 고유한 특성을 살린 과학기술 인프라 확충이다.

이명박정부에서 추진한 과학기술정책은 일명 과학기술 577 전략이라고 할 수 있다. 이는 2008년 8월 12일 대통령이 주재한 제28회 국가과학기술위원회에서 결정하였고, 2012년까지 세계 7위의 과학기술강국이 되는 것을 목표로 했다. ‘577’은 2012년까지 GDP 대비 연구개발에의 투자율을 5%로 올려 7개 연구개발 분야(주력 기간산업, 신산업 창출, 지식기반 서비스, 국가주도기술, 현안관련 분야, 글로벌 이슈 대응, 기초·기반·융합 등)와 7개 시스템(세계적 과학기술인재, 기처원천 연구, 중소벤처 기술혁신, 과학기술 국제화, 지역기술혁신, 과학기술 하부구조, 과학기술 문화 등)을 개발·개선하는 것을 의미한다. 즉 2012년까지 연구개발 투자를 GDP의 5%로 확대하고, 7대 중점 분야의 집중 육성하고, 선진화 및 효율화를 통해 과학기술 7대 강국을 실현하겠다는 전략이다. 당시 정부는 향후 5년 동안 66조 5000억 원을 투자하고, 기초원천 연구의 비중을 획기적으로 확대하고, 연구자 친화적인 연구관리 제도를 정착시킬 예정이었다. 그러나 정부만의 노력으로 과학기술 7대 강국의 화려한 꿈이 실현될 수가 없다. 과학기술계의 적극적이고 자발적인 협조와 참여가 반드시 필요하였다.

취임 직후에 과학기술부를 폐지한 것에 대해 7대 과학 강국 목표에 대한 회의적인 시각이 많았고, 과학기술인 74%는 그 당시 '과학기술부 폐지가 잘못된 것'이라는 답변을 하였다는 조사도 있다. 이러한 비판이 제기되던 가운데 2010년 10월, 교육과학기술부 산하 과학기술위원회가 예산 편성 배분권과 조정권을 갖도록 개편되었지만 큰 성과를 내지 못하였다고 할 수 있다.

 

2. 진단과 평가

우리나라의 지역산업정책은 과거 정부에서는 주로 시·도 중심으로 이루어졌지만 이명박정부에서는 광역경제권 중심으로 이루어졌다. 이명박 정부는 5+2 광역경제권 전략 하에서 세계 각국의 지역정책 광역화 추세에 대응하기 위하여 지역산업정책의 공간단위를 광역적으로 확장하여 육성정책을 추진하였다. 이를 통해 선도사업은 광역경제권별로 여건과 특성에 맞는 1∼2개 신성장 선도산업을 선정하여 R&D, 기업지원, 인력양성 등의 지원을 통해 권역의 지속적 성장 촉진을 도모하였다.

이명박정부는 규모의 경제를 누릴 수 있는 광역경제권개념을 도입하였고, 지방소비세와 지방소득세의 신설, 지역발전특별회계의 포괄보조금제도 도입, 지역상생발전기금의 신설 등은 바람직한 측면이 있다. 그러나 광역 선도산업의 추진은 명분과 이론적 내용은 좋았지만, 생각한 만큼 큰 효과는 나타나지 않았다. 광역경제권과 관련된 정책 거버넌스가 제대로 작동하지 못했다. 즉 광역경제권 사업을 효율적으로 추진하기 위해서 설립된 추진기구인 광역경제권발전위원회와 광역경제권선도산업지원단이 운영되었지만, 제 기능을 발휘하지 못하고 정권이 바뀌자 폐지되었다. 기능은 국가균형발전툭별법 28조 2항에 명기되어 있었지만, 기능이 너무 폭넓게 되어 있었고, 특히 기획조정권과 재정권이 명확히 규정되어 있지 않았다. 그러다 보니 광역권발전위원회와 사무국의 역할이 명시되어 있었지만 제 기능을 발휘하지 못했다. 그 당시 실질적의사결정은 중앙정부가 하고, 나머지 결정은 지방정부가 수행하였다(장재홍, 2010; 강현수, 2012, p.13-14).

그리고 이명박정부의 광역경제권 사업은 분권개념이 누락된 채 중앙집권적으로 추진된 문제점도 있다. 특히 광역경제권사업에는 산업정책, 과학기술정책, 공간정책이 상호 유기적으로 결합되어 추진되었어야 하는데 그렇게 하지 못하였다. 산업정책은 지식경제부가 관장하는 광역선도산업지원단을 통해서 이루어졌고, SOC정책을 포함한 나머지 정책 등은 광역선도산업발전위원회와 그 사무국, 국토해양부 등을 통해서 이루어져 관련사업이 부처간 유기적으로 통합되지 못한 한계도 있었다.

또 다른 문제점으로 광역경제권 선도산업이 주로 첨단산업의 연구개발지원에 집중되어 있고, 기존의 시도 전략산업 육성쳬계와 구분도 모호하여 연계 및 조정문제가 발생하였다는 점이다. 또한 광역경제권사업은 국토균형발전의 관점에서 수도권에 대응하는 거점을 조성하는 쪽에 초점을 맞추는 것이 아니고, 참여정부 시절 추진하던 국토균형발전을 대체하는 쪽에 무게를 두었다. 이러한 이유로 인하여 이명박정부 임기 후반으로 갈수록 가시적인 성과를 내지 못하고 있다가, 신정부 출범 후 조직이 모두 폐지되었다.