지역경제정책 진단과 전략! 제2장 연구동향과 연구분야, 연구수단! [이춘근 경제상식 티스토리 20회]

제1절 지역경제학의 최근 연구동향

1. 국내 연구동향

지역경제학은 1960년을 전후하여 대도시의 과밀문제와 과소문제, 지역 간의 격차문제가 대두되었고, 지역과 공간개념이 경제학에 도입되면서 하나의 학문으로 발전되었다. 경제학의 공간요소 도입은 입지이론의 발전과 더불어 이루어지게 되었고, 그 외 토지경제학과 도시경제학의 발달과 더불어 더욱 발전하게 되었다.

 

지역경제학은 20세기 말 이후 크게 대두된 세계화(globalization) 개념의 진행과 그것에 대응한 지방화(localization) 개념의 대두에 영향을 받았다. 1990년대 초 동서 냉전구조가 붕괴되고, IT기술의 혁명으로 전 지구촌의 균질화, 획일화 현상이 발생하였고, 세계화가 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 측면에서 진행되면서 지역경제학의 중요성은 더욱 부각되었다. 한편으로 세계화에 대응해서 독특한 지역의 창조와 다양한 지역발전을 위한 동기가 강하게 대두되면서 지방화 개념이 나오게 된 것이다. 최근에는 세계화와 지방화 개념을 합성한 세방화(glocalization) 개념이 대두되게 되었다. 이 개념은 전 지구적으로 진행되는 여러 가지 현상 중 IT기술의 보급 등 긍정적인 측면은 흡수하고, 환경파괴와 같은 부정적인 측면은 제거하는 동시에 지역의 개성을 존중하고 발전시키는 의미를 가지고 있다. 이것은 한 마디로 ‘전 지구적으로 생각하고, 지역적으로 행동하라’는 의미를 담고 있는 것이다. 최근에는 이것보다 포괄적인 ‘전 지구적으로 생각하고 행동하라’라는 사고방식이 인식되고 있다. 이제는 글로벌화의 진전으로 지역문제의 해결을 위해서 지역만으로는 해결할 수 없고, 지구 차원의 정책을 생각할 수밖에 없다. 최근에는 가장 지역적인 것이 가장 세계적이 된다는 표현이 회자되고 있다. 세방화 개념을 고찰하기 위해서는 지역과 세계를 통찰하는 경제원리와 논리를 파악해야 하고 지역경제학을 배워야 한다. 세방화를 고찰하는 것이 지역경제학의 과제이기도 하다(이성근·이춘근·나주몽, 2018, 6-7면).

 

지역경제학의 연구방법론은 논자에 따라 약간씩 다르지만 일반적으로 문헌적인 연구와 이론적인 연구, 실증적인 계량적 분석방법 등으로 이루어진다. 지역경제학은 지리적 공간상에서 재화나 용역을 생산하는데 어떻게 하면 효율적으로 생산하고, 분배하며, 교환, 소비하는가를 연구하는 학문이다. 그리하여 지역이나 국가에 따라서 연구해야 하는 대상 분야가 다를 수 있다. 지역경제이론 부문은 하나의 이론이 정립되기 위해서는 많은 기간이 걸리기 때문에 변화속도가 상당히 느리다. 그러나 지역경제정책분야는 새로운 이슈와 문제가 자주 대두되며 변화속도도 매우 빠르다고 하겠다.

 

지역경제학의 접근방법이 지역경제이론과 지역경제분석, 지역경제정책 등을 종합적으로 분석하는 과학적 접근이라고 한다면, 지역경제학의 연구대상을 이론적, 획일적으로 규정하기는 어렵다. 일반적으로 지역경제 접근방법은 미국식 접근방법과 유럽식 접근방법으로 구분된다. 미국식 접근방법은 50개 주로 구성된 거대국가이다 보니 어떤 지역에 관한 연구보다는 도시문제에 보다 집중하는 경향이 있고, 유럽식 접근방법은 국가의 면적이 미국이나 중국 등에 비해 비교적 작기 때문에 도시문제 보다는 지역문제에 보다 큰 관심을 두는 경향이 있다(이성근·이춘근·나주몽, 2018, 16-18면).

 

미국식 접근방법은 지역경제학을 공간에 관한 경제주체들의 선택행위를 명시적으로 취급하는 학문 분야로 취급하는 반면, 유럽식 접근방법은 국민경제를 구성하는 하부경제인 지역경제의 작동원리를 설명하고, 이를 토대로 지역문제를 해결하려고 하는 학문 분야를 다루고 있다. 결국 지역경제학의 연구대상은 국가별로 서로 다른 접근방법을 하고 있고, 약간 다르기 때문에 해당지역의 특성을 감안하여 유연하게 접근하는 방법이 필요할 것이다.

 

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우리나라에서 지역에 관심을 갖고 활동하는 학회는 한국지역경제학회, 한국지역개발학회, 한국지역학회, 한국지역정책학회, 한국국토도시계획학회 등이 있는데, 지역경제분야를 집중적으로 연구하고 세미나나 학술대회를 개최하고 있는 학회는 한국지역경제학회가 유일하다. 이 학회는 1년에 6-7회 정도 지역경제관련 학술대회나 정책세미나를 개최하고 있는데, 최근에는 4차 산업혁명과 지역경제 활성화라는 주제를 가지고 많은 세미나를 개최하고 있다.

 

지역경제학의 연구영역과 분야는 크게 세 가지 측면, 즉 지역경제이론, 지역경제분석방법 및 지역경제정책 부문으로 구분된다. 먼저, 지역경제이론은 생산물을 효율적으로 생산하기 위한 입지이론과 입지문제를 분석하고, 지역성장이론, 지역생산요소시장에 관한 이론, 지역 간 교역이론 등을 대상으로 연구한다.

 

그리고, 지역과 도시의 제반문제를 이론적, 실증적으로 분석하고, 여러 가지 지역문제를 해결할 수 있는 처방과 방법을 연구한다. 최근에 와서는 도시주택문제, 지역 에너지문제, 도시재정문제, 도시교통문제, 지역환경문제, 도시범죄문제 등 도시의 제반 문제점들도 분석하는 등 연구대상범위가 점차 확대되고 있다. 또 지역경제분석기법에 대한 정의와 분석방법을 연구하는데, 분석기법도 새롭고 정교한 분석기법들이 제시되며, 그 응용분야도 점차 확대되고 있다. 나아가 여러 가지 지역경제문제를 지역경제학입장에서의 대책이나 정책을 도출하는 분야를 연구한다.

 

지역경제학의 연구대상은 광의로 해석하면 지역의 문제를 경제학적인 입장에서 연구하는 것이라고 할 수 있고, 일반적으로 지리적 공간상에서 희소한 자원을 합리적으로 배분하기 위한 제반 과제를 다룬다. 지역경제학의 연구대상은 논자에 따라 약간 다르지만 일반적으로 지리적 자원배분의 문제, 산업별 입지문제, 도시 및 지역의 발전문제, 지역 간의 격차문제, 지방재정 및 지역의 경제정책, 지역 간 균형발전문제 등을 대상으로 한다. 최근에 와서는 산업클러스터 이론과 도시경제의 공간적 구조, 지역 및 지역 간 노동시장분석, 지역의 지속가능한 성장문제, 4차 산업혁명과 공간 패턴 변화 등이 중요하게 다루어지고 있다.

 

2. 해외 연구동향

해외에서는 주로 미국이나 유럽에서 국제적인 저널이나 학술대회가 많이 개최되고 있다. 지역경제 관련 해외 유명저널은 Journal of Regional Science, Review of Regional Studies, Regional Studies, Annuals of Regional Science, Regional Science and Urban Economics, International Regional Science Review, Studies in Regional Science, Papers in Regional Science, Regional Policy and Practice 등이 있는데, 최근 특정 지역의 특별한 변화 등에 관한 특성 연구나 특징적 현상 규명 등에 관한 연구가 많다. 따라서 우리나라에서도 특이한 지역이나 문제지역, 인구소멸지역, 특정지역 등에 대한 성격 규명이나 이론 정립에 대한 연구를 많이 해야 할 것이다.

 

지역경제관련 해외학회로는 미국에서 활발히 활동하고 있는 WRSA(Western Regional Science Association), SRSA(Southern Regional Science Association) 및 유럽에서 활동하는 European Regional Science Association(ERSA) 등이 있다. 이들 학회에서 발간되는 저널에서도 특정국가, 특정지역에 관한 특징적 현상 규명이나 지역별 주요 이슈에 관한 연구가 많다.

 

최근에는 지역경제이론과 정책에 관한 새로운 연구가 진행되고 있다. 지역경제성장이론과 정책분야에 대한 이론적 연구도 계속되고 있다. 지역경제정책에 관한 이론적 방법으로 구조적 접근방법이 진행되고 있다(O. S. Sukharev, 2015, 22면). 즉 신기술분야에만 자원을 투자하면 지역경제시스템의 불균형을 증가시키기 때문에 기존 자원의 전환과 새로운 자원의 창출에 관한 매개변수가 지역경제성장의 속도를 결정할 수 있다는 것이다. 러시아에 있어서 낡은(구) 기술에 대한 투자가 지역경제성장에 큰 영향을 미쳤다는 것이다. 따라서 오래된 기술로부터의 자원전환과 새로운 자원개발의 창출을 의미하는 제도적 조정변수가 신 경제성장의 질에 큰 영향을 미친다는 것이다.

 

해외 주요국의 지역정책 동향을 보면, 영국은 중앙과 지방간 정치권력의 지형과 관련하여 보수당은 소지역주의를, 노동당은 광역경제권 등 대지역주의를 선호하는 경향이 있다. 대체로 중앙정부의 권한과 재정을 지방에 이양하고, 지역의 자율성과 책임을 강화하는 분권형 지역발전 정책을 강화하고 있다. 분권형 지역발전정책은 지방주권주의를 근간으로 지역의 경제성장을 지원하고, 공공서비스개혁을 장려하며 지역의 책임성을 강조하고 있다.

 

프랑스는 지방분산정책의 일환으로 1991년부터 2000년까지 수도권 공공기관을 지방으로 이전하는 계획을 추진하였다. 프랑스의 공공기관 지방이전 정책은 1955년에 파리권의 과도한 성장과 집중을 방지하고, 낙후지역의 개발을 촉진하기 위해 추진되었다. 처음에는 공공부문에 한정하였으나 나중에는 행정 및 연구기관으로 확대되었다. 프랑스의 공공기관 이전정책은 우리나라 혁신도시 건설에 많은 시사점을 주고 있다

 

일본에서는 1970년대 석유파동이후 지역주의가 태동하였고 이에 따라 지역진흥정책이 추진되었다. 지역진흥정책은 지역이 주체가 되어 추진하는 정책으로 상향식 발전모형이다. 아베정부는 지역에서도 살기 좋은 환경 확보를 통한 미래 일본사회 유지를 목적으로 지방창생법을 2014년에 제정하고, 이를 토대로 고향창생사업을 추진하고 있다. 향후 지방소멸시대에 대비하여 지역진흥전략을 적극 추진하고 있다.

 

3. 최근 주요 연구분야

▣ 4차 산업혁명과 지역경제

최근 세계 및 지역경제의 최대 화두는 4차 산업혁명이다. 이 용어는 2016년 1월 세계경제포럼(WEF, World Economic Forum)에서 처음 제시되었는데, 이 후 4차 산업혁명에 관한 논의가 많이 이루어졌다.

2016년에 4차 산업혁명의 화두를 본격적으로 던진 세계경제포럼의 클라우스 슈밥(Klaus Schwab) 회장은 4차 산업혁명이 속도와 범위에 대한 충격의 측면에서 3차 산업혁명과 확연히 다르다고 강조했다. 4차 산업혁명에 관한 정의는 학자에 따라 약간 다른데, 일반적으로 인공지능(AI; Artificial Intelligence)과 사물 인터넷, 빅데이터, 클라우드, 3D 프린팅, 모바일, 가상 및 증강현실 등 첨단 정보통신기술이 경제와 사회 전반에 융합되어 혁신적인 변화가 나타나는 차세대 산업혁명을 의미한다. 쉽게 말하면, 현실(Off-line)과 가상(On-line)이 인간을 중심으로 융복합하는 것이라 할 수 있다.

따라서 지역경제학에서는 4차 산업혁명이 초래하는 산업구조, 소득분배, ICT 융복합 기술변화에 따른 생활양식 변화, 공간적 생활 패턴 등의 변화과정을 면밀히 분석하여 연구범위의 확대와 새로운 방향 전환의 계기로 삼아야 할 것이다.

 

▣ 지방분권 강화와 균형발전 강화

최근 우리나라와 일본 등은 수도권의 경제력 집중이 강화되고 지역 간의 불균형이 심화되고 있다. 따라서 이를 시정하는 정책인 지방분권 강화와 지역균형발전정책을 강화해야 한다. 이에 따라 문재인 정부는 과거 노무현 정부에서 추진한 국가균형발전정책을 이어받아 국가균형발전정책을 강화하고 있다.

문재인 정부의 국가균형발전정책이 표방하는 3대 가치는 분권, 포용, 혁신이며, 이들 3대 가치는 국가균형발전체계에 체화되어 정책과제를 통해 구현될 계획이다. 문재인 정부는 2018년 1월에는 지방분권 균형발전 비전회의를 개최하고, 2월에는 국가균형발전 비전과 전략을 선포하였으며, 3월에는 과거 지역발전위원회의 명칭을 다시 국가균형발전위원회로 변경하였다.

문재인 정부의 국가균형발전정책의 비전은 지역이 강한 나라, 균형잡힌 대한민국이고, 목표는 지역주도 자립적 성장기반 마련이다. 구체적인 추진전략으로 3대 전략과 9대 핵심과제를 제시하였다. 구체적인 실행력 제고방안으로는 국가균형발전특별법과 혁신도시특별법을 개정하고, 균형발전상생회의를 신설하고, 지역혁신체계를 구축하기로 하였다.

균형발전에 관한 국내외 연구를 보면, 균형발전을 당위론적인 입장에서 주장하는 연구는 많이 있지만. 논리적으로 타당성을 입증하거나 검증한 연구는 크게 부족한 실정이다.

 

▣ 산업단지의 혁신 클러스터화 및 벤처 스타트업 육성

최근 전 세계적으로 기존의 산업단지를 혁신클러스터로 발전시키기 위해 노력하고 있다. 혁신클러스터(innovative cluster)는 인접한 혁신주체 간의 상호작용과 체계적인 네트워킹을 통해 학습과정의 제도화와 지속적인 혁신의 창출, 생산성 향상이 이루어지는 지리적 공간을 의미한다. 지역 내 경제주체들 간에 새로운 기술과 혁신에 대해 집단학습이나 기술이전 등을 통해 조직적·문화적 근접성이 학습능력으로 발전하고, 집단학습을 통해 형성된 잠재적 혁신능력이 실질적인 성과로 전환될 수 있도록 지원하는 각종 지역혁신체계가 구축되어 있는 경우를 말한다. 산업클러스터가 혁신클러스터로 발전하기 위해서는 집단학습과 혁신지원체계 구축이 무엇보다도 필요하다. 혁신클러스터는 혁신주체들 간의 집단학습은 물론이고 혁신 지원제도와 창업 지원제도 등을 통해 지역과 국가의 경계를 넘어 세계적 수준에서 혁신을 창출, 확산하는 거점역할을 수행한다. 우리나라도 기존의 산업단지를 혁신클러스터로 발전시키는 노력을 배가하고, 관계 부처에서는 이 분야 지원을 증대해야 한다.

이와 더불어 벤처 스타트업을 육성시켜 4차 산업혁명 관련 벤처기업들이 많이 창업될 수 있는 분위기와 여건을 만들어 주어야 한다.

 

▣ 낙후 및 인구소멸지역에 관한 원인 규명과 지역격차 해소

최근 국가에 따라 차이가 있지만, 여러 가지 이유에 의해서 낙후지역이나 문제지역이 발생하곤 한다. 우리나라도 예외가 아니어서 일부 지방에서 낙후지역이나 인구소멸위험지역이 발생하고 있다. 이들 낙후지역이나 인구소멸위험지역에 대한 특징적 현상이나 원인을 규명하고, 효율적으로 지원하는 방안을 연구해야 한다.

최근에는 국내 대도시와 지방도시를 막론하고 고령화와 저 출산으로 인구증가율이 감소하면서 지방소멸에 대한 우려가 커지고 있다. 저 출산과 고령화로 인구가 급속히 줄어들고 농어촌의 젊은이들이 대도시로 빠져나가면서 가까운 미래에 전국 지자체의 상당 부분이 소멸될 수 있다는 것이다. 한국고용정보원이 발표한 보고서에 따르면, 전국 226개 시·군·구 중 소멸위험지역은 2013년 75개(32.9%)에서 2018년 89개(39.0%)로 증가할 것이라고 분석하였다. 특히 지방소멸 위험이 그간 농어촌 지역에서 지방 대도시권역 및 공공기관 이전이 진행되는 거점지역까지 확산하고 있다는 것이다. 따라서 우리나라에서는 이들 인구소멸위험지역이나 낙후지역에 대한 원인을 철저히 규명하고, 그것에 맞는 맞춤형 대응책을 강구하여 미연에 방지해야 할 것이다.

 

▣ 지역경제의 글로벌화에 관한 연구

최근 정보통신의 발달로 세계 각국 간의 글로벌화가 급속도록 진전되고 있다. 따라서 지역경제분야에서도 지역경제의 글로벌화에 관한 연구가 체계적으로 이루어져야 한다. 이는 산업의 글로벌화에서 발생할 수도 있고, 인구이동의 글로벌화, 취업의 글로벌화 등 여러 분야에서 발생할 수 있으므로 이에 대한 준비와 대응이 필요하다.

최근 과학기술의 발달과 세계적 차원의 교류 확대 등으로 전통적인 공간적 범위가 크게 변하고 있다. 개인과 시민사회, 국가라는 전통적인 공간적 범주가 변하고 있다. 글로벌화는 지구적 차원의 사고와 지역중심의 행동규범을 강조하고 있다. 그것은 해결되어야 할 문제들을 지방자치단체와 국가내 경계에서만 생각할 것이 아니라 경계를 넘어서는 사고방식을 지녀야 할 것이다. 최근에는 지역과 도시들 사이에서 세계적 차원의 교류가 확대되면서 새로운 경제협력지대나 경제특구 등을 통해 국가를 넘어 지역과 세계인들을 연계시키고 있다(김민배, 2016, 266-268면). 그리고 다국적 기업과 거대 자본 등에 의한 개별 국가와 지역 붕괴, 국민경제의 파탄과 실업 등에 대해 어떻게 대비해야 할 것인가도 연구해야 한다.

 

제2절 지역경제정책의 목표와 수단

일반적으로 경제정책의 목표에는 상위목표와 하위목표가 있다. 상위목표는 경제가 추구해야 할 궁극적인 목표이고, 하위목표는 상위 목표를 실현시키기 위한 수단을 말한다. 예를 들면, 완전고용이나 경제성장과 같은 경제정책의 목표는 자유, 정의, 평등과 같은 사회적 목표를 실현하기 위한 수단이다. 여기서 자유, 정의, 평등 등은 상위 목표이고, 완전고용과 경제성장은 하위 목표가 된다(이성근·이춘근·나주몽, 2018, 366-367면).

한 나라의 경제정책 목표는 일반적으로 국민들의 사회후생(social welfare)의 극대화를 추구한다. 보다 구체적인 목표는 실업해소와 완전고용, 물가안정, 경제성장, 국제수지균형 등의 목적을 위해 취해진다. 그러나 이들 네 가지의 목적도 크게 보면, 완전고용과 물가안정이 달성되면 나머지 경제성장과 국제수지 균형문제 등 두 가지는 저절로 달성될 수 있다. 따라서 한 나라의 경제정책은 결국 완전고용의 달성과 물가안정에 정책의 초점을 맞추는 경우가 많다. 이와 같은 국가의 경제정책 목표는 지역경제정책의 목표와 상호 관련성이 높다.

지역경제정책의 목표도 ① 지역의 실업해소와 완전고용, ② 인플레이션의 해소와 물가안정, ③ 지속가능한 지역경제성장, ④ 지역수지의 균형, ⑤ 지역 간의 균형성장과 지역격차 해소 등을 그 목표로 한다. 한 나라의 경제정책 목표는 지역경제의 경우도 일맥상통하는 면이 있다.

 

그리고 목표들을 수행하는 과정에서 효율성(效率性)과 형평성(衡平性)의 문제가 야기되기도 한다. 즉 국민경제 내지 지역경제의 성장을 위해 효율성에 비중을 두어야 한다는 견해와 지역간 소득 격차를 줄이는 형평성문제에 보다 비중을 두어야 한다는 주장이 있다. 효율성에 중점을 둔 정책은 다소의 지역 간 불균형상태가 일어나더라도 지역성장에 비중을 두는 정책이고, 형평성에 기반을 둔 정책은 지역의 성장보다는 지역 간 배분과 복지, 균형성장에 비중을 두는 정책을 말한다. 두 가지 가치관은 모두 일리가 있으나 지역경제가 당면하고 있는 경제상황과 가치관에 따라 적절히 조화롭게 사용하면 될 것이다.

지금까지 취해온 각 나라의 개발정책을 보면, 후진국이나 개발도상국들은 초기에 효율성 위주의 지역경제정책을 취해오다가 어느 정도 경제가 발전되고 성숙되면 형평성 위주의 정책을 실시하여 온 경우가 많았다. 우리 경제도 1960, 70년대에는 주로 효율성 위주의 정책을 취해왔고, 2000년대 이후에는 형평성문제에 비중을 두고 있는 것 같다.

 

일반적으로 지역경제정책의 수단은 양적 정책수단과 질적 정책수단 또는 거시적 정책수단과 미시적 정책수단, 거시적․미시적 정책간의 협력적 수단 등으로 구분할 수 있다. 먼저 양적 경제정책수단이란 상술한 바와 같이 이자율, 조세율, 가격, 통화량, 정부지출 등과 같이 양이 많고 적음(또는 높고 낮음)을 나타내는 양적 경제변수에 영향을 미치도록 하여 목적을 달성하고자 하는 정책이다. 이러한 정책에는 주로 금융정책과 재정정책 등이 있다. 질적 경제정책수단은 제도의 변경, 유도, 권유 등과 같이 경제체제와 운용을 새롭게 바꾸어 목적을 달성하고자하는 정책 수단이다. 이러한 예는 시장기구가 정상적으로 작동하지 않을 경우 어떤 제도적 장치를 마련할 경우, 독과점 규제를 막기 위한 공정거래법을 제정한다거나 통화정책의 효율성을 높이기 위해 한국은행의 독립성을 강화하는 것 등은 질적 경제정책 수단이다.

일반적으로 한 나라의 경제안정화정책은 총수요관리정책과 총공급관리정책으로 구분된다. 총공급관리정책은 총공급을 늘리는 정책 외에는 마땅한 정책이 없기 때문에 주로 총수요관리정책을 논하게 되고, 총수요관리정책은 일반적으로 금융정책과 재정정책으로 구분된다. 다른 한편으로 정책수단은 거시적 지역경제정책과 미시적 지역경제정책으로 구분된다. 거시적 지역경제정책 수단으로는 차별적인 재정정책과 금융정책을 들 수 있고, 미시적 지역경제정책 수단으로는 노동과 자본 재분배정책으로 구분된다. 노동 재분배정책은 지역내 노동배분정책과 노동의 공간적 배분정책으로 구분되고, 공간적 배분정책에는 노동 이주정책과 이동정책, 노동시장의 효율성 개선정책 등으로 구분된다(이성근·이춘근·나주몽, 2018, 370-373면).