지역경제정책 진단과 전략! 제1장 발간 동기와 연구방법! [이춘근 경제상식 티스토리 19회]

제1장 발간 동기와 연구방법

제1절 왜 지역경제정책인가?

주요 선진국들은 1940, 50년대 총량 위주의 경제성장과 실업해소 및 완전고용정책 등으로 괄목할 만한 성장을 이룩하였다. 그러나 한편으로는 불균형 성장 야기시켜 중심도시와 주변도시가 나타나는 등 지역 간 불균형을 심화시킨 면도 있었다. 그리하여 지역 간의 균형발전에 관심을 가지게 되었고, 지역경제정책에 대한 관심도 제고되었다.

지역경제정책은 지역 간의 불균형 성장과 지역 간 격차를 해소하고, 지역의 물가안정과 완전고용, 지역경제 성장, 지역수지의 균형 등을 실현하여 지역 발전이 가능하도록 추진하는 중앙 및 지방정부의 여러 가지 경제정책을 의미한다. 보다 간단히 정의하면 지역의 경제발전을 위해 추진하는 중앙정부와 지방정부의 일체의 활동과 시책을 말한다.

 

지역경제정책을 광의로 해석하면 지역의 경제, 사회, 문화적 조건을 개선하기 위해서 수행하는 정부의 모든 공적 지원과 활동을 의미한다. 협의의 지역경제정책은 지역 생산과 고용 증가에 직접적인 영향을 주는 활동과 시책만을 지칭하는 경우가 많다. 일반적으로 지역경제정책의 목적은 지역격차를 줄이고, 지역 간의 균형성장을 달성하여 모든 지역이 안정 속의 번영을 지속하도록 하는 것이다.

 

우리나라는 1960년대 이후 지난 50여 년간 고도의 경제성장을 이루었고, 정치와 경제·사회 민주화의 성취로 세계적인 주목을 받았다. 우리나라는 1960년대부터 경제성장위주의 정책이 본격화되면서 정부주도형 공업화 전략이 추진되었고, 1차 산업 중심이던 국토 공간구조가 많은 변화를 겪게 되었다. 1980년대 이후부터는 산업구조가 고도화, 개방화 되면서 산업의 지역배치에 있어서 중앙 정부의 역할은 크게 줄어들었다. 1990년대까지는 수도권과 영남권 중심으로 산업이 발전함에 따라 이들 지역에 산업시설과 인구가 집중되었다. 그러나 1990년대 이후에는 영남권의 인구와 산업이 정체하기 시작하면서 중추관리기능의 수도권 집중으로 수도권 일극 집중현상이 두드러지게 나타나게 되었다.

 

2000년대에 들어 세계경제의 글로벌화가 급속히 진행되고 지역경제가 세계경제에 편입되어 지역 간의 경쟁이 치열해 지면서 지역경제의 성장과 발전이 그 지역에 입지하고 있는 산업의 성장과 불가분의 관계를 갖게 되었다. 이에 따라 지역경쟁력 차원에서 지역산업의 중요성이 강조되었다. 특히 2003년 참여정부의 출범과 더불어 ‘국가균형발전정책’이 추진되었고, 국가균형발전특별법의 제정은 국가균형발전특별회계와 국가균형발전위원회의 설립 등을 보다 체계화된 지역정책의 면모를 갖추는 계기가 되었다. 이명박 정부에서는 효율성을 중시하여 지역경쟁력을 강화하고자 광역경제권제도를 도입하였고, 포괄보조금 형태로 지역계정사업을 추진함으로써 지방분권을 추진하고자 하였다.

 

일반적으로 경제정책은 경제문제와 관련된 어떤 특정한 목적을 달성하기 위한 정부의 정책행위로써 결국 한 나라 전체의 경제후생을 증대시키는 것을 목적으로 한다. 지역경제정책은 양적 지역경제정책과 질적(또는 정성적) 지역경제정책으로 구분되고, 거시적 지역경제정책과 미시적 지역경제정책으로 구분되기도 한다. 양적 지역경제정책은 정책의 매개변수나 정책수단을 변화시키는 정책이다. 여기서 정책수단이나 매개변수로는 세율이나 이자율, 보조금, 정부지출, 환율 등을 의미한다. 질적(또는 정성적) 지역경제정책은 경제구조의 질적 측면을 변화시키는 경제정책이다. 여기에는 경제의 제도적인 측면이나 독점의 생성이나 해체, 관세동맹의 도입, 산업의 국유화 여부 등이 포함된다.

 

우리나라의 지역정책은 다양하고 복잡하지만, 과거 중앙집권적인 행정체제로 중앙정부 주도의 지역정책이 추진됨으로써 중앙정부 주도의 지역정책이 지방에 영향을 미치는 경우가 대부분이었다. 과거 국토교통부가 주도적으로 수립하여 추진한 국토종합개발계획이나 산업자원통상부가 주도적으로 추진하고 있는 산업입지정책 등이 대표적인 예이다.

 

대부분의 국가에서는 지역정책의 핵심이 자치분권이 포함되어 있지만, 우리나라와 일본은 수도권의 과도한 경제력 집중으로 지역균형발전을 강조하는 측면이 있다. 우리나라에서 정부의 교체는 지역정책이나 지역경제정책의 교체나 변경으로 이어졌다고 해고 과언이 아니다. 새로운 정부의 지역정책은 국정철학이나 방향에 따라 매번 새롭게 상정되었고, 정책의 일관성은 찾아볼 수 없었다.

 

과거 정부별 각각의 지역정책은 지방자치의 정착이나 발전에 크게 도움이 되지 못하였다. 오히려 지방자치와 분권을 훼손하는 결과로 이어지는 경우도 있었다. 가장 큰 이유는 우리나라 지방자치가 지역과 지방분권에 기초한 정책이라기 보다는 각 정권의 공약과 각종 선거를 우선시하는 정책들과 연계되어 있기 때문이었다. 대부분의 주요한 지역정책은 대통령의 임기 내에 가능한 사업을 우선시 하였다. 그러나 5년 내에 달성될 수 있는 지역정책은 많지 않았다. 더구나 정권이 전시성이 강한 정책에 치중하는 경우 그 성과를 기대할 수 없었다. 그 결과 참여정부의 국가균형정책이나 이명박 정부의 광역경제권 정책 및 박근혜정부의 지역행복생활권 정책도 큰 성과를 거두지 못했다. 그러므로 향후에는 대선공약이나 각종 선거를 의식한 지역정책이 아니라 글로벌화하는 지역 현실과 지방자치의 본질에 기초하여 주민들이 필요로 하는 지역정책들을 수립하도록 해야 할 것이다.

 

본 서는 과거 참여정부이후 최근까지 정부별 지역경제정책의 추진현황을 살펴보고, 그에 따른 진단과 평가를 한 다음, 향후 우리경제가 추진해야 할 바람직한 지역경제정책 방향과 발전과제를 제시하여 우리 경제가 한 단계 도약하는데 도움을 주고자 하는데 있다.

 

이 책의 발간 동기는 필자가 대구경북연구원에서 26년 근무한 후 퇴직하였는데, 연구원에서 퇴직자를 대상으로 신청한 연구지원 과제가 선정되어 서술하게 되었다. 그동안 연구원에서 연구한 것을 회고형식으로 서술하려하다가 정식으로 출판해야 된다고 해서 그동안 관심이 있었지만 체계적으로 정리를 못한 지역경제정책 분야를 선택하게 되었다. 지역경제에 관한 연구는 연구원에 근무하기 전 은행 경제조사부에서 약 7년, 대학에서 2년 등 종합적으로 보면 약 35년간 연구를 하였지만 부족한 부분이 많이 있다. 다행히 연구원에 근무하면서 매년 수권의 연구보고서를 집필하였고, 가끔 한국연구재단 등재지에 논문을 투고하여 발표하였다. 이러한 연구결과를 집대성하고 재정리하여 최신 지역경제학과 지역산업연관분석론 등 여러 권의 대학 전문서적도 발표한 바 있다.

 

제2절 타 연구와의 차별성과 연구방법

 

한 국가가 골고루 잘 살기 위해서는 균형발전론적 입장에서 지역경제정책을 추진해야 할 것이다. 과거의 선행연구에서는 당위론적 입장에서 균형발전을 강조하한 연구는 많이 있었지만, 균형발전논리에 관한 논리적 타당성이나 검증에 관한 연구는 거의 없었다. 따라서 본 연구에서는 균형발전논리에 대한 논리적 타당성을 검증하기 위해 지역산업연관모형을 활용하여 검증하고자 한다. 즉 2015년말 한국은행에서 발간한 2013년 지역산업연관표를 수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권, 강원·제주권 등 6개 광역경제권별로 구분하여 특정산업의 투자에 따른 경제적 파급효과를 수도권과 비수도권으로 구분하여 비교함으로써 검증하고자 한다,

 

본 연구의 범위는 참여정부이후 최근까지 정부별 지역경제정책의 동향과 평가를 한 다음, 향후 바람직한 지역경제정책의 추진방향과 발전과제를 제시하는 것이다. 따라서 연구의 범위도 참여정부가 출범한 2002년 이후 최근까지의 기간 동안 추진된 지역경제정책을 살펴보고자 한다. 지역경제정책을 광의로 해석하면 산업정책도 포함되므로 지역산업정책도 포함시켜서 살펴보고자 한다.

 

지역정책에 관한 객관적 통계자료는 통계청, 중앙정부와 지방정부, 관련 연구기관 등에서 발간한 통계자료를 중심으로 살펴보고자 한다. 특히 해외 주요국의 지역정책도 참고하여 타산지석으로 삼고자 한다.

 

본 서는 우리나라 지역경제정책에 관한 현황을 진단하고 그에 따른 바람직한 새로운 대안을 제시하기 위해 연구된 서적이다. 먼저 지역경제정책에 관한 최근 연구동향과 이슈를 살펴보고, 영국과 프랑스, 일본 등 주요국의 지역(경제)정책 현황을 살펴보고 시사점을 제시하였다. 그리고 참여정부이후 최근까지 정부별 지역경제정책 추진현황을 진단하고 평가한 다음 새로운 전략의 제시에서 참고하였다. 향후 우리경제가 추진해야 할 바람직한 지역경제정책 방향과 발전과제를 제시하여 우리경제가 한 단계 도약하는데 도움을 주고자 하였다.